Tyrkiske statsborgeres ret til familiesammenføring

Tidligere i dag har generaladvokat Pitruzzella afgivet udtalelse i A-sagen om betydningen af associeringsaftalekomplekset mellem EU og Tyrkiet for de danske regler om familiesammenføring. Udtalelsen er ikke bindende, men den skal hjælpe EU-Domstolen med at danne sig et overblik over sagen forud for domstolens dom, der forventes at blive afsagt i foråret 2019.

A-sagen har sammenhæng med Genc-dommen fra april 2006 (omtalt i dette blogindlæg), hvor EU-Domstolen afgjorde, at en dagældende betingelse i udlændingeloven for familiesammenføring med børn (krav om integrationspotentiale), ikke kan anvendes, når den herboende forælder er en erhvervsaktiv tyrkisk statsborger. Efterfølgende har der været tvivl om, hvorvidt Genc-dommen udelukker, at udlændingelovens øvrige krav om familiesammenføring kan håndhæves over for tyrkiske statsborgere.

Det er denne tvivl, som A-sagen skal kaste lys over. Den blev indbragt for EU-domstolen af Østre Landsret, og den vedrører udlændingelovens tilknytningskrav i sager, hvor den herboende ægtefælle er en erhvervsaktiv tyrkisk statsborger. For at forstå A-sagen er det nødvendigt med et kort rids af associeringsaftalekomplekset.

 

Associeringsaftalekomplekset og EU-Domstolens fortolkning heraf

Associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet er fra 12. september 1964 og har som formål at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. I den forbindelse henviser aftalen direkte til traktatbestemmelserne vedrørende fri bevægeligelighed for økonomisk aktive EU-borgere. Efterfølgende er der i tillæg til aftalen bl.a. vedtaget afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980.

For så vidt angår tyrkiske arbejdstagere indeholder afgørelse nr. 1/80 (art. 13) en stand still-klausul, hvorefter Tyrkiet og EU-landene ikke efter afgørelsens ikrafttrædelse den 1. december 1980 må indføre nye begrænsninger ”for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes område har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning”. Det er fortolkningen af denne stand still-klausul, som er omdrejningspunktet for Genc-dommen ogA-sagen.

EU-domstolen fastslog allerede i Dogan-dommen fra 2014 og gentog i 2016 Genc-dommen, at nationale familiesammenføringsregler, der er mere restriktive end de regler, der fandt anvendelse, da tillægsprotokollen trådte i kraft, udgør en restriktion i stand still-klausulens forstand. Ifølge EU-Domstolen er en sådan restriktion kun lovlig, såfremt den: 1) er begrundet i et tvingende alment hensyn; 2) er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette hensyn; og 3) ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

EU-domstolen begrunder denne fortolkning med, at en tyrkisk statsborgers beslutning om at udøve erhvervsmæssig aktivitet i en medlemsstat kan påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring, således at den tyrkiske statsborger kan blive nødt til at vælge mellem sin virksomhed i den berørte medlemsstat og sit familieliv i Tyrkiet. Dette ræsonnement, som er velkendt fra EU-domstolens praksis om fri bevægelighed for EU-borgere, skal ses i lyset af associeringsaftalens førnævnte udtrykkelige henvisning til den primære EU-ret.

I Genc-dommen anerkendte EU-Domstolen, at hensynet til at sikre en vellykket integration af udlændinge er et tvingende alment hensyn (betingelse 1) men fandt ikke, at den dagældende betingelse i udlændingeloven om børns integrationspotentiale opfyldte de to sidste betingelser, der reelt er et proportionalitetskrav. EU-Domstolen pegede her på, at bestemmelsen og udlændingemyndighedernes administration heraf førte til ”usammenhængende resultater”.

Tilknytningskravet og ”gift, skilt og gift igen”-situationen

Det fremgik af det dagældende  tilknytningskrav i udlændingelovens § 9, stk. 7 (der nu er erstattet af et såkaldt “integrationskrav”), at der som udgangspunkt kun kan opnås ægtefællesammenføring i Danmark ”såfremt ægtefællernes eller samlevernes samlede tilknytning til Danmark er større end ægtefællernes eller samlevernes samlede tilknytning til et andet land”. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen havde den bl.a. til formål at sikre et grundlag for en vellykket integration.

Bestemmelsen overlader et skøn til udlændingemyndighederne. I dagældende praksisnotat af 1. december 2005 er der angivet retningslinjer for dette skøn. Det fremgår bl.a. heraf (s. 6), at det med ”betydelig vægt” vil tale imod at anse tilknytningskravet for opfyldt, hvis parret tidligere har været gift eller har levet sammen i deres fælles hjemland, og parret senere indgiver ansøgning om ægtefællesammenføring her i landet på baggrund af nyt ægteskab indgået efter den herboendes indrejse i Danmark. Et sådant scenario betegnes som en ”gift, skilt og gift-igen”-situation og indikerer, ifølge praksisnotatet, at herboende har bevaret en væsentlig tilknytning til ansøgeren og hjemlandet.

Hvad handler A-sagen så om?

Sagen vedrører kvinden A, der er tyrkisk statsborger og født og opvokset i Tyrkiet. Hun blev i 1983 gift i Tyrkiet med den tyrkiske mand, B, og parret boede sammen i Tyrkiet frem til 1998 og fik fire børn i denne periode, der alle er tyrkiske statsborgere. I juni 1998 blev parret skilt.

B blev i januar 1998 gift med en tysk kvinde bosiddende i Danmark og fik som konsekvens heraf på baggrund af EU-reglerne (opholdsdirektivet) en opholdsret i Danmark, som i 2006 blev gjort tidsubegrænset. B’s fire særbørn med A fik på forskellige tidspunkter i perioden 2000-2008 opholdstilladelse i Danmark som familiesammenførte med B.

I juni 2009 blev B skilt fra sin tyske ægtefælle, og i august 2009 indgik A og B på ny ægteskab. I forlængelse heraf indgav A ansøgning om at blive familiesammenført med B i Danmark. Siden 2009 har B været på hyppige besøgsophold hos ægtefællen i Tyrkiet af en varighed på op til tre måneder. I september 2010 fik A endeligt afslag på familiesammenføring under henvisning til, at parret ikke opfyldte kravet i udlændingelovens § 9, stk. 7, om, at et pars samlede tilknytning til Danmark skal være større end parrets samlede tilknytning til et andet land (tilknytningskravet). Ved vurderingen af tilknytningskravet har udlændingemyndighederne bl.a. lagt vægt på, at der er tale om en ”gift, skilt og gift-igen”-situation.

Afslaget blev i 2014 indbragt for domstolene, hvor sagen på grund af dens principielle karakter blev henvist af Københavns Byret til Østre Landsret. Østre Landsret udsatte i februar 2018 behandlingen af sagen og forelagde en række spørgsmål for EU-Domstolen om rækkevidden af Genc-dommen og udlændingemyndighedernes anvendelse af tilknytningskravet i lyset af stand still-klausulen i associationsaftalekomplekset.

Generaladvokatens udtalelse

Generaladvokaten indleder med at fastslå, at siden tilknytningskravet blev indført efter 1. december 1980, udgør det en ”restriktion” i stand still-klausulens forstand, som kun kan retfærdiggøres, hvis de ovennævnte tre betingelser er opfyldt. Dette er da også lagt til grund af Østre Landsret og ikke bestridt af den danske regering.

Betingelse 1) er ifølge Generaladvokaten opfyldt, da såvel hensynet til at sikre en vellykket integration og hensynet til en effektiv styring af migrationsstrømme allerede er blåstemplede af EU-Domstolen.

Afgørende er således – som i Genc-dommen – om proportionalitetskravet (betingelse 2 og 3) er opfyldt, og det ender Generaladvokaten med at afvise på en yderst kategorisk måde. Han konkluderer, at ”det er fuldstændig klart, at den danske lovgivning er uegnet til at virkeliggøre det forfulgte lovlige formål og går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det”. Til grund for konklusionen ligger et på mange måder opsigtsvækkende ræsonnement. Generaladvokaten fremhæver bl.a.:

• at det store antal kriterier, der ifølge lovforarbejderne og praksisnotatet, skal lægges vægt på i hver enkelt sag om tilknytningskravet, er upræcise og overlader et vidt skøn til udlændingemyndighederne, hvilket medfører uforudsigelighed;
• at størstedelen af disse kriterier i sig selv er temmelig irrelevante for spørgsmålet om vellykket integration i det danske samfund, da generaladvokaten ikke finder, der nødvendigvis er et modsætningsforhold mellem at bevare en stærk tilknytning til sit hjemland og at kunne integrere sig i værtsmedlemsstaten; og
• at der hverken generelt eller i den konkrete sag er en logisk og dokumenteret forbindelse mellem en ”gift, skilt og gift-igen”-situationog målet om en vellykket integration og/eller effektiv styring af migrationsstrømme.

 

Afsluttende bemærkninger

Generaladvokatens forslag til afgørelse er som sagt ikke bindende for hverken Danmark eller EU-Domstolen. I mange sager følger domstolen generaladvokatens anvisninger, men det er langt fra i alle. Selv hvis EU-Domstolen måtte nå frem til samme konklusion som generaladvokaten, er det ikke nødvendigvis på baggrund af samme argumentation. Det er derfor reelt ikke muligt at sige noget om sagens betydning for den danske udlændingelovgivning, indtil dommen fra EU-Domstolen foreligger.

Forslaget til afgørelse er bemærkelsesværdigt først og fremmest fordi, at generaladvokaten i generelle vendinger udtaler sig så kategorisk om en grundlæggende betingelse for ægtefællesammenføring i den danske udlændingelov og om berettigelsen af de konkrete kriterier i tilknytningskravs-vurderingen, som var en del af udlændingemyndighedernes praksis i 14 år. Da A-sagen vedrører fortolkningen af associationsaftalekomplekset, og da tilknytningskravet nu er erstattet af et integrationskrav, vil den fremtidige dom i sagen isoleret set alene have betydning for reglerne om familiesammenføring med erhvervsaktive tyrkiske statsborgere, der allerede opholder sig lovligt i Danmark. Såfremt EU-Domstolen helt eller delvist vælger at anvende samme argumentationsmønster som generaladvokaten, må det dog give anledning til mere generelle overvejelser hos udlændingemyndighederne om, hvordan praksis om integrationskravet udformes og administreres, ligesom det er ganske oplagt for ansøgere med en anden nationalitet end tyrkisk at anvende generaladvokatens argumentationsmønster i sager om integrationskravet ved danske myndigheder og domstole.

Formålet med associeringsaftalekomplekset er som nævnt at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet. Reglerne indeholder ingen bestemmelser om tyrkiske statsborgeres adgang til EU. Familiesammenføring er derfor en rettighed, som EU-Domstolen i retspraksis har udledt af reglerne (stand still-klausulen). Uanset hvad man måtte mene om EU-Domstolens fortolkning, er det derfor klart, at A-sagen vedrører en kontroversiel problemstilling – ikke mindst i Danmark, hvor retsforbeholdet indebærer, at Danmark ikke deltager i de normale EU-regler om familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere.