Af Thomas Gammeltoft-Hansen, forskningschef ved Raoul Wallenberg Instituttet, adjungeret professor ved Juridisk Institut, Aarhus Universitet
I weekenden bragte Danwatch, Politiken og en række andre europæiske medier historien om, at EU har foræret Tyrkiet pansrede militærkøretøjer og overvågningsudstyr til grænsepatruljering for mere end 600 millioner kroner. Udstyret bliver blandt andet brugt til overvågning af grænsen til Syrien, hvor en grænsemur er blevet opført så det i dag er tæt på umuligt for andre end svært syge eller hårdt sårede flygtninge at få lov at passere grænsen. Muren er desuden forsynet med fjernbetjente skydetårne, og ifølge rapporten er mindst 42 personer blevet skudt i forsøget på at krydse grænsen siden september sidste år. Danwatch rejser selv spørgsmålet om EU-staternes mulige ansvar for eventuelle menneskerettighedskrænkelser begået langs den syrisk-tyrkiske grænse, og det giver mig anledning til her at gå lidt mere i detaljer omkring de juridiske overvejelser i denne forbindelse.
Den pågældende sag kan ses om et udtryk for en mere generel tendens mod en mere ”hands off” tilgang indenfor migrationskontrol; hvor man tidligere i højere grad fokuserede på at lave aftaler, der gav de europæiske grænsemyndigheder adgang til selv at patruljere på fremmed sø- eller landterritorium, eller etablere muligheder for fælles patruljering, er flere af de seneste aftaler karakteriseret ved, at man helt overlader ansvaret for kontrollen til det pågældende lands egne myndigheder (eventuelt i samarbejde med private sikkerhedsfirmaer) til gengæld for økonomisk eller anden støtte, finansiering af kontroludstyr og eventuelt træning af det pågældende lands personnel. En lignende tendens fra ”eksternalisering” mod ”outsourcing” kan observeres indenfor andre former for transnational retshåndhævelse – f.eks. bekæmpelse af smugling af varer og pirateri samt i kampen mod terror.
Der er blandt forskere diskussion om, hvad der driver denne udvikling; hvorfor vil stater i visse tilfælde afhænde den direkte kontrol med så følsomme statsfunktioner til lande, der i mange tilfælde har et tvivlsomt CV, både når det kommer til effektiv myndighedsudøvelse og overholdelse af menneskerettighederne i forbindelse med samme? Nogen peger på den faktiske udvikling: Det er ofte mere effektivt at stoppe migranter og flygtninge tidligere på rejsen, som i det ovenstående tilfælde ved landgrænsen til Syrien fremfor vandgrænsen til Europa. De seneste år er man desuden blevet mere opmærksomme på menneskesmuglernes rolle, og disse netværk opererer typisk med base fra transit- eller oprindelseslandene.
Andre, herunder undertegnede, mener at denne tendens desuden skal ses i tæt sammenhæng med den internationale retsudvikling, særligt indenfor menneskerettighedsområdet. I takt med at bl.a. den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået ekstraterritoriel jurisdiktion i en række forskellige sager, er det politiske handlerum for at gennemføre transnational migrationskontrol uden at aktivere de pågældende landes menneskerettighedsansvar tilsvarende blevet indskrænket. Jeg har andetsteds argumenteret for, at denne retsudvikling i sig selv kan være med til at skubbe den politiske udvikling fremad, al den stund at stater ser sig nødsaget til at tilpasse og videreudvikle deres politikker i forsøget på at genvinde dette manøvrerum.
Den pågældende sag om Tyrkiet er et godt eksempel: EU har hverken kontrol over personer eller territorium i Tyrkiet, og der udøves ikke nogen form for direkte myndighedsudøvelse fra EU-staternes side. Det er derfor svært at forestille sig noget grundlag, på hvilket Menneskerettighedsdomstolen vil kunne etablere jurisdiktion for ét eller flere EU-lande. Det direkte ansvar for eventuelle menneskerettighedskrænkelser ved den tyrkisk-syriske grænse falder altså på Tyrkiet alene.
Man kan dog overveje, hvorvidt EU-staterne kan ifalde et statsligt medvirkensansvar for menneskerettighedskrænkelser begået med brug af det EU-finansiere udstyr. FN’s Folkeretskommission (International Law Commission) behandler dette spørgsmål i sine artikler om statsansvar fra 2001. Artikel 16 omhandler medvirkensansvar:
”A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if: (a) that State does so with knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and (b) the act would be internationally wrongful if committed by that State.”
Det første forbehold der skal nævnes i denne sammenhæng er, at Folkeretskommissionens artikler om statsansvar ikke i sig selv er bindende men et (langstrakt og meget omdiskuteret) forsøg på at kodificere et sæt generelle principper for statsansvar. Det er altså ikke alle, der mener, at artiklerne er et retvisende udtryk for sædvaneretlige normer. Den Internationale Domstol henviste dog specifikt til artikel 16 som ”reflecting a customary rule” i Bosnian Genocide-sagen (afsnit 420).
Formuleringen af Artikel 16 sætter desuden en relativt høj tærskel for etableringen af statsligt medvirkensansvar; specifikt skal tre betingelser være opfyldt: For det første skal både den handlende og den bistående stat være bundet af den folkeretlige regel, der brydes – et krav der umiddelbart er opfyldt i det konkrete tilfælde, da både Tyrkiet og EU-landene har ratificeret bl.a. den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Mere kompliceret bliver det når det gælder tilsvarende finansiering til lande som f.eks. Libyen, der står udenfor både den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Flygtningekonventionen.
For det andet skal den ydede bistand i betydeligt omfang (”significantly”) bidrage til folkeretsbruddet. Tilskyndelse eller opfordring alene er altså ikke tilstrækkeligt. Omvendt gør kommentaren til artiklerne klart, at bistanden ikke behøver være essentiel for begåelsen af folkeretsbruddet. I Bosnien Genocide-sagen nåede den Internationale Domstol frem til, at forsyning af våben, andet militært udstyr og økonomiske ressourcer var nok til at udgøre ”aid and assistance”. Man kan således argumentere for, at også dette krav er opfyldt i den konkrete sag.
Det tredje krav, at den bidragende stat skal være vidende om folkeretsbruddet, er i denne sammenhæng det mest udfordrende. Det følger heraf, at stater ikke ifalder et medvirkensansvar, hvis f.eks. udviklingsbistand uden deres viden bruges på at gennemføre grænsekontrol, der medfører refoulement. Men hvordan videnskravet derudover skal tolkes er omdiskuteret. Kommentaren indikerer, at den bidragende stat skal have konkret viden om, og altså til hensigt at bistå til, folkeretsbruddet. Andre har argumenterer for, at såkaldt konstruktiv viden er tilstrækkeligt, og at EU-landene i et tilfælde som dette altså ikke kan sidde gentagne og pålidelige rapporter om menneskerettighedskrænkelser overhørigt.
Sidst, men ikke mindst, er det vigtigt at understrege, at princippet om statsligt medvirkensansvar endnu ikke har fundet anvendelse i konkrete afgørelser om menneskerettighedskrænkelser. Det er derfor et åbent spørgsmål, hvorvidt f.eks. den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil vælge at skele til Folkeretskommissionens artikler i forbindelse med en eventuel sag. På den ene side forventer flere, at Domstolen, som følge af den generelle politiske udvikling med øget finansiering af myndighedsfunktioner på forskellige områder, kommer til at tage stilling til spørgsmål omkring medvirkensansvar. På den anden side har Domstolen ved flere lejligheder lagt afstand til Folkeretskommissionens principper om henregnelse af statsansvar og i stedet forsøgt at tillempe sin egen praksis i forhold til ekstraterritoriel jurisdiktion, positive forpligtelser, og delt ansvar.
Disse usikkerheder taget i betragtning, er det måske mere realistisk at forfølge denne sag gennem EU-retten og de krav, der stilles for uddeling af de omtalte midler. Men det er et emne for et andet indlæg.
