Terrorist eller frihedskæmper – skal de behandles ens?

Berlingske Tidende bragte søndag en artikel og dokumentarfilm om den dansk-kurdiske kvinde Joanna Palani, som i november 2014 rejste til Syrien og Irak for at bekæmpe Islamisk Stat (IS). Palani kæmper angiveligt på den kurdiske side, for grupperne Pershmerga og YPG. Disse grupper er i koalition med den kurdiske oprørsgruppe PKK.

Joanna Palanis sag har rejst spørgsmålet om, i hvilet omfang hun risikerer at blive mødt med foranstaltninger eller straf for sin deltagelse i de(n) væbnede konflikter(er) i Syrien og Irak. Såkaldte Foreign Fighters kan efter omstændighederne både være omfattede af straffelovens bestemmelser om terror, samt paslovens bestemmelser om mulighed for pasinddragelse og udstedelse af udrejseforbud. Endvidere har Straffelovrådet i en ny betænkning anbefalet, at der indføres et strafferetligt forbud mod at tilslutte sig eller at tilskynde andre til at tilslutte sig grupper, der deltager i væbnet konflikt mod den danske stat. Denne blog vil alene beskæftige sig med spørgsmålet om, hvorvidt personer som Joanna Palani risikerer at blive omfattet af paslovens bestemmelser.

I marts 2015 trådte en ændring af pasloven mv. i kraft, hvorefter Politiet nu kan nægte udstedelse af pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, ”når der er grund til at antage, at den pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden”, jf. pasloven § 2, stk. 1, nr. 4. Bestemmelsen kan anvendes, uanset om den person, der træffes afgørelse over for, befinder sig i Danmark eller udlandet. I medfør af lovændringen kan politiet meddele en person, hvis pas er nægtet eller inddraget, forbud mod at udrejse, jf. paslovens § 2 b. Overtrædelse af disse bestemmelser er strafbart.

I bemærkningerne til lovforslaget fremhæves: Som et eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden, kan nævnes ophold i et konfliktområde i udlandet. Det gælder navnlig i relation til personer, der tager aktivt del i kamphandlingerne. Derimod vil der ikke i almindelighed kunne træffes afgørelse over for en person, som har haft et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. I forarbejderne gives som eksempler på et anerkendelsesværdigt formål, at man er udsendt for Forsvaret eller for et allieret lands styrker.

I et folketingssvar vedrørende spørgsmålet om hvorvidt deltagelse i kamphandlinger for PKK er omfattet af lovforslaget, fremgår det, at allierede lande som udgangspunkt henviser til andre NATO-lande eller deltagelse i f.eks. den svenske eller finske hær. Det uddybes, at det er ”afgørende, om formålet med eller karakteren af aktiviteterne i almindelighed må antages at medføre, at den pågældende efterfølgende vil kunne udgøre en fare for Danmarks sikkerhed mv. Dette vil bero på et konkret skøn, der foretages af politiet. […]Ministeriet finder dog anledning til at bemærke, at aktiv deltagelse i kamphandlinger for ikke-statslige styrker i almindelighed vil være omfattet af lovforslaget med den konsekvens, at der vil kunne træffes afgørelse om f.eks. pasinddragelse og udrejseforbud.

På den baggrund er der næppe belæg for, at Palani’s deltagelse i kamphandlingerne vil udgøre et anerkendelsesværdigt formål.

I forhold til mistankekravet i bestemmelsen (når der er grund til at antage) fremhæves det i bemærkningerne til loven, at ”Det vil bero på et konkret skøn, der foretages af politiet, om der i den enkelte sag foreligger tilstrækkelige oplysninger til at opfylde mistankekravet.[…] Som et eksempel på oplysninger, der i almindelighed vil være tilstrækkelige til at opfylde mistankegrundlaget, kan nævnes oplysninger om, at en person opholder sig eller har opholdt sig i et konfliktområde uden et anerkendelsesværdigt formål. Det fremgår af et folketingssvar om mistankekravet, at det overordnede formål med lovforslaget er at give myndighederne nogle nye redskaber, der sætter dem i stand til at gribe tidligt og effektivt ind over for rekruttering til væbnede konflikter i udlandet. Det betyder også, at myndighederne sættes i stand til at gribe ind i tilfælde, hvor de bevismæssige krav, der f.eks. gør sig gældende i en straffesag, ikke er til stede.

Det må derfor følge, at deltagelse i kamphandlinger for ikke-statslige aktører i Syrien og Irak klart er omfattet af de eksempler, som nævnes i forarbejder til ændringsloven. Der synes således også at være det fornødne retlige grundlag for at inddrage Palani og andre fremmedkrigeres pas, men det vil i sidste ende afhænge af politiets skøn. Her kan man selvfølgelig ikke udelukke, at politiet vil lægge vægt på, hvilken side en fremmedkriger kæmper på og med hvilken motivation og idealer, vedkommende er rejst ud, selvom der ikke eksplicit lægges op til en sådan skelnen i loven.

Pasloven skelner altså ikke umiddelbart mellem en person, der deltager i kamphandlinger på landjorden mod den samme fjende som danske kampfly bomber fra luften, og som kæmper for demokrati, ligeværd m.v. En person som Joanna Palani risikerer derfor at blive mødt med samme sanktioner som den danske statsborger, der tidligere i år som den hidtil eneste fik inddraget sit pas, da han angiveligt var på vej til Syrien, hvor han angiveligt tidligere havde kæmpet for eller i øvrigt støttet IS. I bedste fald skaber paslovens bestemmelser en meget væsentlig grad af retsusikkerhed, i værste fald sidestiller den folk, som mange danskere vil kalde for frihedskæmpere, med folk der kæmper for grupperinger, der begår systematiske og grove tilfælde af terrorisme og brud på den humanitære folkeret. Det selvom ændringen af pasloven aldrig var blevet indført, hvis det ikke var på grund af, at radikaliserede danske statsborgere rejste til Syrien og Irak for at tislutte sig grupper som IS og Al-Nusra.

Når paslovens anvendelsesområde er så bredt formuleret, som det er tilfældet, kan det skyldes, at man fra myndigheders side er bange for, at fremmedkrigere fra forskellige fraktioner skal ”tage konflikten med hjem”. I Center for Terroranalyses rapport fra marts 2015 hedder det således, at

CTA vurderer, at et mindre antal personer, herunder kurdere og shiamuslimer, er rejst fra Danmark til konfliktzonen for at bekæmpe militant islamistiske grupper eller andre væbnede oppositionsgrupper. CTA vurderer, at de etnisk/sekteriske dimensioner i konflikten i Syrien og i Irak kan føre til konfrontationer mellem de berørte grupper i Danmark.

I modsætning til risikoen for terrorangreb fra radikaliserede islamistiske fremmedkrigere, synes denne risiko dog for fjern og abstrakt.

De politiske og folkelige reaktioner på Berlingskes dokumentar vidner om, at der er et reelt ønske om i højere grad at skelne mellem de persongrupper, der drager til Syrien og Irak for at kæmpe. En sådan skelnen ville man kunne opnå ved at ændre betingelserne og mistankegrundlaget i pasloven. Her kunne man med fordel lade sig inspirere af nye (nu bortfaldne) forslag til ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), der vil tillade at indhente oplysninger om en i Danmark hjemmehørende fysisk person, når denne opholder sig i udlandet. Betingelsen for sådan målrettet overvågning af danskere i udlandet er, at der foreligger bestemte grunde til at formode, at den pågældende deltager i aktiviteter, der kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og danske interesser, jf. lovforslaget § 1 (§ 3, stk. 3)

Man kunne med fordel opstille lignende betingelser for at inddrage pas og udstede udrejseforbud. Ved at opstille et krav om, at der skal foreligge bestemte grunde til at antage, at en person har til hensigt at deltage i aktiviteter, der kan indebære eller forøge en terrortrussel, kan man således indsnævre adgangen til at inddrage og nægte pas, således at disse foranstaltninger målrettes de, der drager ud for at kæmpe for ekstremistiske grupperinger såsom IS og Al-Nusra, og således, at der skabes en langt større grad af klarhed om bestemmelsernes anvendelsesområde. Endvidere vil en sådan ændring skærpe mistankegrundlaget. Bestemmelsen kunne eksempelvis formuleres således

Politiet kan nægte udstedelse af pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når der er bestemte grunde til at antage, at den pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og danske interesser.