Retsstaten og effektiv domstolsprøvelse – om de portugisiske dommere der ikke ville gå ned i løn

I disse OK18-tider er denne sag fra EU-domstolen af den 27. februar 2018 interessant. I afgørelsen tog EU-domstolen stilling til en klage fra den faglige sammenslutning af portugisiske dommere. Dommerne var blevet varslet en midlertidig nedsættelse af lønningerne på baggrund af sparekrav fra EU, men gjorde gældende, at EU-retten sikrede dem en minimumsløn, om end EU-domstolen ikke udtalte sig om betalt frokost eller andre sparekrav, så giver den anledning til en række interessante juridiske refleksioner.

De portugisiske dommeres påstand var, at lønnedgangen satte spørgsmålstegn ved deres uafhængighed, eller med andre ord, at domstolene kunne risikere at blive korrupte, som følge af den nedsatte løn. EU-domstolen afviste dommerforeningens anklager og fandt ikke at loven om lønnedsættelse kunne anses for at skade dommerforeningens medlemmers uafhængighed, så vidt så godt.

Sagen er interessant i en dansk sammenhæng i flere sammenhænge. For det første fastslår EU-domstolen, at den er kompetent til at påse overholdelsen af et EU-retligt princip om ”retsstaten” (eller ”rule of law” om man vil henset til denne blogs titel), og at et sådan princip ikke blot er nævnt som en programerklæring i præamblen til traktaten og TEU artikel 2.

For det andet så er sagen interessant, da EU-domstolen behandler TEU artikel 19, der omfatter retten til effektiv domstolsprøvelse. Af disse præmisser kan udledes noget mere generelt om bestemmelsens materielle anvendelsesområde, herunder også om bestemmelsens samspil med charterets artikel 47, der tillige indeholder en adgang til effektiv domstolsprøvelse.

Endelig og for det tredje, må det generelt anerkendes, at dommernes klage er et eksempel på en kreativ anvendelse af EU-retten, hvor de angriber et generelt sparekrav, som ikke er rettet alene mod domstolene, men hele den portugisiske stat, herunder repræsentanter for den lovgivende, udøvende samt dømmende magt. Denne form for kreativ anvendelse af EU-retten vil jeg blot appellere til, at advokater m.fl. erindrer sig i deres forsvar for borgernes retssikkerhed, samt give et eksempel på, hvor alvorligt det (måske) kan gå, hvis EU-retlige anbringender udelades.

1. Retsstat og ”Rule og law” på EU-niveau?

Alle der har beskæftiget sig med retssikkerhed og retsstatslige teorier vil vide, at det er et begreb, der ikke findes en entydig definition på – alle medlemsstater i EU hævder, at tilstedeværelse af en retsstat er en forudsætning for demokrati. Således som det også fremgår af artikel 2 i TEU, hvor Unionen bygger på værdier såsom retsstaten, som er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund, der bl.a. er præget af retfærdighed.

I dommen om de portugisiske dommere opdager vi, at retsstaten ikke blot er en værdi eller et mål vi stræber mod, men det tillige er et princip og en retlig målestok, som man kan gøre gældende i sammenhæng med artikel 19. Således fandt EU-Domstolen, at bl.a. artikel 19 i TEU konkretiserer selve værdien af retsstaten.

EU-Domstolen understregede videre, at princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, jf. artikel 19 TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og fandt at ”[s]elve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat”.

Der findes således et EU-retligt princip om sikring af retsstaten, som jo efter EU-retten er udledt af medlemsstaternes forfatningsretlige traditioner, kan man dermed slutte modsat og nå frem til, at der på linje hermed gælder det sammen princip i dansk ret. Det mente den danske regering i deres indlæg for EU-domstolen i Ajos-sagen og måske Højesterets afsluttende bemærkninger kan tages til indtægt herfor: ”Hvis Højesteret i denne situation skulle undlade at anvende bestemmelsen, ville Højesteret handle uden for rammerne af sin beføjelse som dømmende magt.”?

2. TEU artikel 19 og retten til effektiv domstolsprøvelse i forhold til charterets art. 47

For dem der ikke lige har TEU artikel 19 præsent, fastsætter stk. 1, andet afsnit at Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.

EU-domstolen nåede frem til at EU-retten ikke kunne anvendes til støtte for foreningens påstande med den begrundelse, at ”artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal fortolkes således, at princippet om domstolenes uafhængighed ikke er til hinder for, at der fastsættes generelle foranstaltninger om lønnedsættelse for [dommerforeningen] såsom dem, der er omhandlet i hovedsagen, og som er forbundet med forpligtelsen til at nedbringe et uforholdsmæssigt stort budgetunderskud og med et EU-program om finansiel støtte.”

Det er domskonklusionen, men det er interessant at hæfte sig ved, hvad EU-domstolen lagde vægt på og ikke behandlede. Af generaladvokatens forslag til afgørelse, kan det blandt andet ses, at der herskede stor usikkerhed hvorvidt vedtagelsen af den portugisiske lov reelt udgjorde ’en gennemførelse af EU-retten’ som omhandlet i chartrets artikel 51, og om EU-Domstolen derfor havde kompetence til at behandle spørgsmålet efter chartrets artikel 47.

EU-Domstolen understregede i dommen, at det materielle anvendelsesområde for artikel 19, stk. 1, ikke er omfattet af den samme begrænsning, der følger af charterets artikel 51. Påberåbelsen af princippet om domstolenes uafhængighed kan således ske uafhængigt af, om der foreligger en situation, hvor medlemsstaterne gennemfører EU-retten, om praksis fra charterets art. 47 er endnu uvist.

Såfremt denne dom tages for pålydende, betyder det, at EU-retten og princippet om domstolenes uafhængighed vil være relevant i alle sager for de nationale domstole, og at de vil kunne gøres gældende også i sager uden EU-retlige dimensioner og dermed i princippet være løftet op til en målestok, som de danske domstole skal leve op til (og formentlig i alle henseender allerede lever op til), men det vil potentielt også kunne stille spørgsmålstegn ved medlemsstaternes procesautonomi.

3. Kreativ anvendelse af EU-retten

Endelig vil jeg blot gentage opfordringen fra indledningen, om at overveje EU-retten i flere sager end tilfældet er i dag. Mit gæt er, at mange jurister stadig anser EU-retten for fjern fra dansk ret, svær tilgængelig og måske sågar uanvendelig eller udemokratisk. Ikke desto mindre må man som følger af EU-rettens udvikling igen og igen overraskes over kreativiteten i de mange søgsmål, som lander i Luxembourg. Næppe vil de mange offentlig ansatte og lockout-varslede have held med en lignede sag, men der findes andre kreative eksempler:

Det gør sig naturligvis også gældende i forhold til områder, som vi normalt anser for afskåret fra EU-rettens overskøn, hvor selv de danske forældelsesregler har været angrebet med – kreative – påstande om, at de skulle være EU-stridige og ikke tilstrækkeligt sikre EU-retlige effektivitets- eller ækvivalensprincip (fx TDCs sag mod Skatteministeriet, som afventer Højesterets dom her i foråret, og spørgsmålet om erstatning i Ajos-sagens udløber, hvor forældelsesspørgsmålet skal prøves i Østre Landsret i denne uge).

Som et lille interessant kuriosum i forhold til, hvor påpasselig man skal være i forhold til anvendelse af EU-retten, så findes der et fransk eksempel, hvor Cour de Cassation den 15. mai 2015 (14-50.058) fandt, at sandsynligheden for, at en advokats klient havde fået medhold, hvis et EU-retligt anbringende havde været gjort gældende, var 80%, og han dømtes derfor til at betale ca. 80% af det krav, som klienten kunne have opnået, havde anbringendet været gjort gældende og sagen vundet.

I sagen om de portugisiske dommere fik de ikke medhold i – en efter manges standard – noget kreativ anvendelse af EU-retten om, at en generel lønnedgang skulle medføre risiko for brud på retsstatslige principper. Ikke desto mindre fik EU-domstolen anledning til at indskærpe princippets gyldighed og mulighed for at påse dets efterlevelse. Dette kan måske tillige ses som en løftet pegefinger i forhold til Polen og deres åbenlyse udfordringer med at efterleve retsstatsprincippet – se fx ” Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland”.