Retsforbeholdet til afstemning

Den 3. december 2015 skal danskerne igen til stemmeurnerne til en EU afstemning. Denne gang handler det om retsforbeholdet og den såkaldte tilvalgsordning. Nedenfor gennemgås retsforbeholdets tilblivelse, betydning og andre emner relateret til den kommende afstemning, herunder hvorvidt Danmark kan få en parallelaftale på Europol forordningen. ADVARSEL. Som med alt andet der har med EU at gøre, så er det kompliceret læsning. Læs kun videre, hvis du virkelig ønsker at blive klogere.

Den historiske baggrund

Da 50,7 % af vælgerne den 2. juni 1992 stemte nej til Maastricht traktaten, begyndte et nyt kapital for Danmark i EU. Danmark blokerede reelt for, at de andre medlemsstater kunne fortsætte med Maastricht traktaten, og det var derfor bydende nødvendigt at finde en løsning, hvis ikke Danmark skulle forlade det europæiske samarbejde. Løsningen blev som bekendt et politisk forlig iblandt alle folketingets partier med undtagelse af Fremskridtspartiet – det såkaldte ”nationale kompromis” – hvor Danmark stod uden for traktaten på fire områder, nemlig forsvar, euro, unionsborgerskabet og området for retlige og indre anliggender (retsforbeholdet). På et møde i Edingburgh den 11.-12. december 1992 accepterede de andre stats- og regeringschefer den danske løsning, og 56,7 % af de danske vælgere stemte ja til aftalen den 18. maj 1993. De fire forbehold var født.

Retsforbeholdet sikrede, at Danmark ikke ville blive underlagt et overstatsligt samarbejde på tre områder, nemlig udlændingeområdet, det civilretlige område og det strafferetlige område.

Danmark deltog dog fortsat i det mellemstatslige samarbejde, hvorfor retsforbeholdet i begyndelsen af sine leveår ikke havde den store betydning. Danmarks deltagelse inden for området for retlige og indre anliggender er dog sidenhen blevet en temmelig kompliceret størrelse. Det vil gå for vidt her at beskrive den traktatmæssige og juridiske udvikling med traktatændringer, genforhandlinger og ambitiøse flerårige programmer, men blot for at give et indtryk af kompleksiteten kan det nævnes, at Danmark foruden de mellemstatslige retsakter så som rammeafgørelser deltager fuldt ud på dele af visumområdet, ligesom Danmark har en såkaldt opt-in på Schengen området. Det betyder, at Schengen retsakter kan tiltrædes inden for seks måneder efter vedtagelse. Endvidere har Danmark en såkaldt parallelaftale på fire retsakter, nemlig Dublinforordningen, Eurodacforordningen, Bruxelles 1 forordningen og Forkyndelsesforordningen.

Man kunne påstå, at det trods kompleksiteten fungerer fint i praksis. Hvorfor så en folkeafstemning nu?

Det korte svar er, at de sidste dele af det mellemstatslige samarbejde med Lissabontraktaten blev overført til overstatsligt samarbejde, herunder det strafferetlige samarbejde. Samtidig skal alt gældende lovgivning ”lissaboniseres”, hvilket bl.a. betyder, at alle rammeafgørelser skal erstattes med direktiver. Det er således ikke blot nyt lovgivning, der skal vedtages, hvor Danmark står uden for, men over tid alt eksisterende lovgivning. Det er lige netop problemet med Europol. En reform af Europol betyder, at vil Danmark ryge ud af politisamarbejdet. Alene fordi dansk politi hvert år laver over 70.000 opslag i Europols databaser, er dette et alvorligt problem.

Men hvad er det så egentlig, vi skal stemme om?

Det kaldes undertiden en tag-selv buffet eller en fritvalgsordning, og det er ikke uden grund. Den opt-in (tilvalgsordning), som Danmark fik forhandlet sig frem til i forbindelse med Lissabon traktaten, fungerer sådan, at Danmark til enhver tid kan meddele de andre medlemsstater, at Danmark ikke længere ønsker at benytte sig af sit retsforbehold, men derimod vil tage sin tilvalgsordning i brug. Hvis det bliver et ja til folkeafstemningen, og Danmark får sin tilvalgsmodel, betyder det i praksis, at Danmark kan agere på to måder:

1. Når et forslag til en ny retsakt bliver fremsat af Kommissionen, kan Danmark – inden for tre måneder efter – meddele, at man vil deltage i det lovforberedende arbejde og dermed være bundet af den konkrete lovgivning. Her vil Danmark kunne deltage i arbejdet med at forhandle om den nye lovgivning og kan stemme, når lovgivningen skal vedtages.
2. Danmark kan også vente til forslaget er færdigbehandlet og endelig vedtaget. Så ved man, hvordan retsakten ser ud i sin endelige form, og Danmark kan når som helst efter vedtagelsen beslutte, at deltage i retsakten. Men her vil Danmark ikke have mulighed for at deltage i forhandlingerne eller i afstemningerne, og må dermed acceptere lovgivningen i den form, som de øvrige medlemsstater har forhandlet sig frem til sammen med Europa-Parlamentet.

Danmarks mulighed for at vælge til og fra med tilvalgsmodellen omfatter også, hvis eksisterende retsakter skal revideres. Her bestemmer vi selv, om vi vil tilvælge den reviderede retsakt. Hvis vi ikke tilvælger ændringerne, vil den gamle retsakt stadig være gældende for Danmark, mens de øvrige medlemsstater vil bruge den nye retsakt. Ændringerne kan dog være så omfattende, at den gamle retsakt bliver meningsløs. Her kan de andre medlemsstater vælge at ophæve den gamle retsakt, sådan at Danmark enten må tilvælge den reviderede retsakt eller stå uden for.

Det er altså de facto et tag-selv-bord, hvor vi kan forblive uden for eksempelvis asylretsakter, men tilvælge eksempelvis konkursforordningen (som vi forgæves forsøgte at få en parallelaftale på tilbage i 2001) til gavn og glæde for dansk erhvervsliv.

Kan vi ikke bare få en parallelaftale?

Undertiden hører man argumentet om, at Danmark blot kan få en parallelaftale i forhold til Europol og andet EU lovgivning. Det er som beskrevet ovenfor langt fra kun Europol, der udgør et problem for Danmark. I takt med at alt eksisterende lovgivning bliver ”lissaboniseret”, opstår problemerne. Det næste problem er eksempelvis Eurojust, der populært sagt er anklagemyndighedens Europol. Det bør her endvidere erindres, at aftalepartierne bag aftalen om folkeafstemningen har identificeret 22 retsakter, som de ønsker, Danmark skal deltage i.

Danmark har igennem årene spurgt om 6 parallelaftaler og kun fået 4. Det er ikke bare et spørgsmål om, hvorvidt de 27 andre lande er indstillet på at give Danmark en parallelaftale. Det er en overordentlig kompliceret proces, der meget forenklet i første omgang beror på, at Kommissionen vil imødekomme Danmarks anmodning, hvorefter Rådet skal godkende et forhandlingsmandat. Når forhandlingerne imellem Danmark og Kommissionen er afsluttet, skal aftaleteksten godkendes i Rådet. Det er herefter også et krav, at Europa-Parlamentet kan godkende aftalen. Hertil kommer, at EU-Domstolen kan blive anmodet om at vurdere, om aftalen kan godkendes, uden at traktaterne krænkes.

Det er en proces, der normalvis tager mange år, og undervejs i processen kan der være ganske gode grunde til, at både Rådet og Europa-Parlamentet modsætter sig aftalen. Det vil konkret for Europol altså betyde, at Danmark vil stå uden for Europol i de år det tager, før aftalen kommer på plads. Hertil kommer, at vi kan komme i klemme, fordi vi ryger i bås med såkaldte associerede lande så som Norge, Schweiz mv., hvilket eksempelvis er tilfældet med den igangværende proces omkring en supplerende parallelaftale til Eurodac. Den er stadig ikke på plads, selvom den nye Eurodac forordning blev vedtaget i 2013, og det er der faktisk ikke noget mærkeligt i. Det tager erfaringsvist mange år at få en parallelaftale på plads. Det handler vel og mærke også om en vigtig ting, nemlig retshåndhævende myndigheders adgang til fingreaftryk i tilfælde af meget alvorlige forbrydelser så som terror, hvor man kan fremføre samme argument, at Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet alle har interesse i at få det på plads hurtigst muligt og få Danmark og de associerede lande med.

Juridisk eksisterer parallelaftaler, men det er overordentlig kompliceret at få en parallelaftale og forbundet med rigtig meget usikkerhed.

Stem ja

Mit formål med ovenstående indlæg er ikke at politisere, men at give et sagligt overblik over, hvad folkeafstemningen den 3. december 2015 indebærer. Min egen holdning er utvivlsomt, at vi skal stemme JA den 3. december, men argumenterne herfor, vil jeg gemme til en anden god gang.