Reform af Dublin-forordningen og mulige konsekvenser for Danmark

I løbet af denne uge forventes Kommissionen at vedtage et forslag til reform af Dublin-forordningen, der som bekendt fastlægger kriterierne for, hvilken EU-medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en asylansøgning, der indgives i EU. I dette indlæg redegøres der først kort for baggrunden for og det forventede indhold af reformudspillet, hvorefter de mulige konsekvenser for Danmark af ændringer til Dublin-forordningen beskrives.

 

Baggrund og det forventede indhold af Kommissionens forslag

 

I dens nuværende udformning indeholder Dublin-forordningens kapitel III en liste af prioriterede ansvarskriterier, hvoraf det i praksis væsentligste kriterium (art. 13) identificerer det første EU-medlemsland, hvori en asylansøger er indrejst ulovligt fra et tredjeland, som værende ansvarlig for at behandle vedkommendes asylansøgning. Den ulovlige indrejse dokumenteres oftest ved hjælp af fingeraftryk optaget med hjemmel i Eurodac-forordningen. Hvis en asylansøger i en sådan situation rejser videre og søger asyl i et andet EU-land, er dette andet land berettiget til at sende asylansøgeren tilbage til det ansvarlige EU-land, som efter forordningen er forpligtet til at tilbagetage asylansøgeren.

 

Det er en kendsgerning og har været det i en årrække (også forud for den aktuelle asylkrise), at konsekvensen af ansvarskriterierne i Dublin-forordningen er, at de sydeuropæiske EU-lande pålægges en uforholdsmæssig stor byrde. Det har bl.a. resulteret i, at lande som Grækenland og Italien har haft store vanskeligheder ved i praksis at honorere den forudsætning om overholdelse af flygtninge- og menneskeretlige standarder, som forordningen forudsætter. Som følge heraf har først Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og senere EU-Domstolen sat en stopper for Dublin tilbagesendelser til Grækenland, der som bekendt har været første ankomstland for langt størstedelen af de asylansøgere, der er kommet til EU i løbet af asylkrisen. Realiteten er ganske enkelt, at Dublin-systemet på nuværende tidspunkt ikke er i stand til at fungere efter hensigten, da det ikke er designet til at tage højde for menneskestrømme af de dimensioner, som Europa har oplevet i de senere år.

 

Det er også en kendsgerning, at EU-landene har haft særdeles vanskeligt ved at blive enige om ændringer til Dublin-forordningen. Selv om landene på politisk plan kan erklære sig enige i, at mere solidaritet på asylområdet er påkrævet, er dette endnu ikke omsat til konkrete handlinger. Det illustreres af, at de lovgivningsmæssige initiativer, som rent faktisk blev vedtaget af Ministerrådet i juni og september 2015 for at aflaste netop Grækenland og Italien, kun i meget begrænset omfang er blevet implementeret i praksis.

 

Nu gør Kommissionen altså et nyt forsøg. Selv om vi endnu ikke kender det præcise indhold af det forslag, som forventes at blive fremlagt i denne uge, løftede Kommissionen sløret for hovedlinjerne i meddelelsen om en reform af EU’s asylsystem fra 6. april 2016. Det fremgår heraf, at formålet med et reformudspil vil være at skabe et bæredygtigt Dublin-system ved hjælp af en mere retfærdig ansvarsfordeling. Dette kan ifølge Kommissionen opnås enten ved at supplere den nuværende Dublin-forordning med en mekanisme for omfordeling af asylansøgere på grundlag af en fordelingsnøgle, der bliver aktiveret i krisesituationer lig den aktuelle asylkrise (et lignende forslag blev fremlagt af Kommissionen allerede i 2015); eller ved at erstatte Dublin-forordningen med et helt nyt system for fordeling af asylansøgere i EU, hvor den ansvarlige medlemsstat vil blive udpeget på baggrund af en fordelingsnøgle, der reflekterer ”the relative size, wealth and absorption capacities of the Member States”.

 

Hvor står Danmark?

 

Kommissionens forslag vil udgøre et forhandlingsoplæg til EU-landene, hvoraf et kvalificeret flertal skal være enige for, at ændringer til Dublin-forordningen bliver bindende. Det er dermed langt fra givet, at reformudspillet bliver vedtaget, og hvis det gør, er der stor sandsynlig for, at forhandlingsprocessen i Ministerrådet har medført, at indholdet af den endelige ændringsforskrift er ganske anderledes end Kommissionens forslag. Men uanset hvad vil reformudspillet generere en debat på både EU- og nationalt plan, der gør det relevant at have for øje, hvilke konsekvenser ændringer til Dublin-forordningen i stil med dem, der bliver foreslået af Kommissionen, kan få for Danmarks deltagelse i Dublin-samarbejdet.

 

Som følge af vores EU-forbehold deltager Danmark i Dublin-samarbejdet på såkaldt mellemstatsligt grundlag i kraft af vores parallelaftale fra 2006. Denne ordning indebærer, at Danmark ikke kan deltage i afstemninger om ændringer til Dublin-forordningen. Ordningen indebærer også, at ændringer til forordningen ikke automatisk er bindende for Danmark. Det følger således af parallelaftalens artikel 3, at Danmark inden 30 dage efter vedtagelsen af ændringer til Dublin-forordningen skal meddele Kommissionen, hvorvidt man ønsker at tiltræde ændringerne. I overensstemmelse hermed meddelte Danmark i 2013, at man gennemførte den seneste version af Dublin-forordningen (Dublin III) i dansk ret.

 

Det fremgår imidlertid også af artikel 3 i parallelaftalen, at aftalen betragtes som opsagt, såfremt Danmark beslutter ikke at tiltræde ændringer til Dublin-forordningen, med mindre Danmark inden 90 dage kan forhandle en anden ordning på plads med Kommissionen og de øvrige EU-lande. Udgangspunktet er dermed, at Danmark ikke længere kan være en del af Dublin-samarbejdet, hvis ikke man vil være forpligtet af ændringer til forordningen. Regeringens holdning har indtil nu været, at Danmark ikke skal deltage i en tvungen EU-ordning om fordeling af asylansøgere.

 

Det er af gode grunde ikke muligt at forudsige, om Danmark vil være i stand til at forhandle en ordning på plads, der muliggør, at man i en sådan situation stadig kan være en del af Dublin-samarbejdet. Det er dog klart, at tvungne fordelingsnøgler for asylansøgere er et kontroversielt spørgsmål for samtlige 28 EU-lande (i september 2015 blev fire lande tvunget til at acceptere beslutningen om omfordeling af 120.000 asylansøgere fra Grækenland og Italien). Såfremt der vedtages en permanent og mere solidarisk fordelingsordning i stil med dem, der foreslås af Kommissionen, kan man derfor med rette stille spørgsmålstegn ved, om de øvrige EU-lande vil gå med til, at Danmark fortsætter i Dublin-samarbejdet uden at ville påtage sig en del af byrden. Konsekvensen af et nej fra de øvrige EU-lande til en dansk særordning i en sådan situation vil være, at udgangspunktet om opsigelse af parallelaftalen står ved magt, og at de danske udlændingemyndigheder vil være forpligtet til selv at behandle alle asylansøgninger indgivet i Danmark – uanset om asylansøgerne tidligere har indgivet og fået behandlet en ansøgning i et andet EU-lande.