Et af elementerne i den netop vedtagne finanslovsaftale er, at udlændinge på tålt ophold og kriminelt udviste udlændinge skal pålægges ophold-, melde- og underretningspligt på et nyt udrejsecenter, der placeres på øen Lindholm i Stege Bugt. Øen er i alt 8 hektar. Kendetegnede for denne gruppe af udlændinge er, at de har begået alvorlig kriminalitet i Danmark eller – for et lille antals vedkommende – i deres hjemland, at de allerede har afsonet deres straf, og at de som følge af kriminaliteten ikke (længere) har lovligt ophold her i landet. De er uønskede i Danmark, men da de er i risiko for at lide overlast (tortur, dødsstraf el.lign.) i deres hjemland, kan de først udsendes, når eller hvis forholdene i hjemlandet ændrer sig. For mange kan det have lange udsigter – ifølge tal fra udlændingemyndighederne fra juni 2017 havde 67 udlændinge tålt ophold, hvoraf flere i mere end fem år.
Da der på nuværende tidspunkt alene er tale om en politisk aftale, der endnu ikke har udmøntet sig i konkrete regler, er det ikke muligt at give en entydig juridisk vurdering af den planlagte ordning. Det er dog allerede nu muligt at konstatere, at ordningen vil være menneskeretlig kontroversiel – særligt fordi den kan komme på kant med bestemmelsen om frihedsberøvelse i artikel 5 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Dette vil blive uddybet i det følgende.
Frihedsberøvelse eller ej? EMRK art. 5
Den relevante del af EMRK art. 5 om ret til frihed lyder som følger:
Stk. 1: Enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed. Ingen må berøves friheden undtagen i følgende tilfælde og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde.
…. f) lovlig anholdelse eller anden frihedsberøvelse af en person for at hindre ham i uretmæssigt at trænge ind i landet eller af en person, mod hvem der tages skridt til udvisning eller udlevering.
EMRK art. 5 beskytter individets fysiske frihed og har til formål er at sikre, at ingen frihedsberøves vilkårligt. Dette sikres ved, at en række betingelser skal være opfyldt, for at en frihedsberøvelse er i overensstemmelse med bestemmelsen. Overordnet skal to betingelser være opfyldt. For det førstes kal frihedsberøvelsen være lovlig (have grundlag i tilgængelige og forudsigelige regler), og for det andet skal frihedsberøvelsen ske med henblik på at realisere et af de lovlige formål, der opregnes i bestemmelsen – i dette tilfælde er det relevante formål, at ”der tages skridt til udvisning eller udlevering” (litra f).
Særligt betingelsen om det lovlige formål kan være svær at opfylde, når der er tale om udlændinge på tålt ophold og kriminelt udviste, da EMD stiller krav om, at der i hele frihedsberøvelsesperioden skal være ”reel mulighed” for at gennemføre udvisning eller udlevering. Hvis udsendelse af en udlænding er udsigtsløs, er der ikke (længere) grundlag for at frihedsberøve, og vedkommende skal løslades. Udfordringen med udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste er som nævnt netop, at de alene opholder sig i Danmark, fordi der – for tiden – ikke er reel udsigt til at kunne udsende dem på grund af forhold i deres hjemland. Som det helt klare udgangspunkt vil det derfor ikke være i overensstemmelse med EMRK art. 5 at frihedsberøve udlændinge på tålt ophold eller udviste kriminelle. Denne holdning har Inger Støjberg også givet udtryk for i et svar til Folketinget i januar sidste år.
Helt afgørende er derfor, om den nye ordning med ophold-, melde- og underretningspligt på Lindholm kommer til at udgøre ”frihedsberøvelse” i EMRK art. 5’s forstand eller ej.
Ifølge retspraksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) omfatter EMRK art. 5 ikke kun frihedsberøvelse i traditionel forstand – såsom anholdelse, fængsling eller 24-timers husarrest – idet den kumulative virkning af en flerhed af begrænsninger i bevægelsesfriheden tillige kan udgøre frihedsberøvelse. Når EMD skal vurdere, om en person er frihedsberøvet i EMRK art. 5’s forstand, foretages der en konkret vurdering i hver enkelt sag med udgangspunkt i de pålagte foranstaltningers ”karakter, varighed, virkninger og udførelsesmåde”.
Den ledende sag på området er Guzzardi mod Italien fra 1980, hvor klager var mistænkt for at have forbindelser til den italienske mafia, men han var ikke dømt herfor. Klager blev af en italiensk domstol pålagt at tage ophold på et center, der var beliggende på et afgrænset, isoleret og svært tilgængeligt areal (mindre end 2,5 km2) af en italiensk ø, hvor han endte med at opholde sig i 16 måneder i alt. I perioden havde klager alene kontakt til andre personer i samme situation og til politifolk samt – engang imellem – sin nære familie. Klager var i perioden tillige underkastet andre begrænsninger i bevægelsesfriheden, herunder: meldepligt to gange dagligt, pligt til ikke at forlade bopæl uden forudgående varsling, krav om forudgående godkendelse af telefonopkald, pligt til ophold på bopæl om natten, overvågning af besøg på fastlandet, forbud mod at frekventere barer mv., forbud mod deltagelse i offentlige møder og pligt til at søge arbejde. På baggrund af en samlet vurdering af disse foranstaltninger konkluderede EMD, at der havde været tale om frihedsberøvelse i EMRK art. 5’s forstand, da den samlede virkning af disse mindede om frihedsberøvelse i et åbent fængsel. Da frihedsberøvelsen af klager ikke forfulgte et lovligt formål, var den vilkårlig og dermed i strid med bestemmelsen.
Efterfølgende har EMD behandlet en række andre sager mod Italien, hvor klagerne ligeledes var pålagt en flerhed af begrænsende foranstaltninger (med kriminalitetsforebyggende formål), herunder: en bestemt bopæl, politiovervågning, begrænsninger i adgangen til at forlade bopæl om aftenen og natten, forbud mod at rejse, forbud mod at frekventere barer mv. og forbud mod deltagelse i offentlige møder. I samtlige af disse sager har EMD efter en samlet vurdering af foranstaltningerne afvist, at der var tale om frihedsberøvelse i EMRK art. 5’s forstand og i stedet bedømt sagerne efter bestemmelsen i art. 2 i Tillægsprotokol 4 om begrænsninger i bevægelsesfriheden (hvor betingelserne er mere lempelige end efter EMRK art. 5). EMD har i disse sager forklaret, at afgørende for EMRK art. 5’s anvendelighed i Guzzardi mod Italien var, at klager var henvist til at opholde sig på et ”særdeles” (”extremely”) begrænset areal uden reel social kontakt med omverdenen.
Afsluttende bemærkninger
Indtil lovforslaget om det nye udsendelsescenter bliver præsenteret og detaljerne i den nye ordning præciseret, er det som sagt ikke muligt at bedømme ordningens overensstemmelse med EMRK art. 5. Men i aftaleteksten understreges bl.a., at udlændinge på tålt ophold og kriminelt udviste skal pålægges opholds-, melde-, og underretningspligt på Lindholm, at øen ligger isoleret og uden naboer i umiddelbar nærhed, at der vil være begrænset færgedrift til/fra øen, og at politiet vil være tilstede døgnet rundt. Henset også til, at Lindholm alene er på 8 hektar, og at der efter alt at dømme ikke vil være andre faste beboere på øen end beboerne på udsendelsescenteret, er det ganske åbenbart, at den nye ordning kan komme til at minde meget om den italienske ordning, som EMD underkendte i Guzzardi mod Italien.
Afslutningsvis er det værd at bemærke, at selv om den planlagte ordning med udrejsecenter Lindholm bliver udformet på en sådan måde, at der ikke bliver tale om frihedsberøvelse i EMRK art. 5’s forstand, er det ikke ensbetydende med, at den ikke kan være menneskeretlig problematisk. I så fald vil ordningen nemlig i stedet skulle leve op til betingelserne for begrænsninger i bevægelsesfrihedeni art. 2 i Tillægsprotokol 4. Den danske højesteret har siden 2012 (senest i 2017) i flere sager konkluderet, at den nuværende ordning med opholds-, melde-, og underretningspligt for udlændinge på tålt ophold (på Kærskovhoved eller, tidligere, Center Sandholm) har ført til krænkelser af denne bestemmelse, ligesom Folketingets Ombudsmand i flere sager har kritiseret den nuværende ordning.
