I fredags fremlagde Justitsminister Søren Pind et udkast til forslag om ændring af straffeloven, baseret på den seneste betænkning fra Straffelovrådet om væbnede konflikter i udlandet. Særligt, introducerer lovforslaget et såkaldt indrejseforbud, som giver regeringen mulighed til at indskrænke statsborgere og bosiddendes bevægelsesfrihed i områder, ”hvor en gruppe eller sammenslutning som nævnt i § 114 e er part i en væbnet konflikt”. Lovforslaget tager ikke Straffelovrådets forslag om at forbyde deltagelse i væbnet konflikt til følge, idet det
”[p]å baggrund af Straffelovrådets gennemgang af de relevante hensyn og modeller for en yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er […] Justitsministeriets vurdering, at der ikke er behov for en sådan yderligere kriminalisering, idet den eksisterende kriminalisering rammer de situationer, som der er behov for at kriminalisere.”
Det foreslås i stedet at indføre skærpede strafferammer for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet styrke (tilføjelser til §§ 114 c og e). Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at begrebet ”væbnet styrke” tager udgangspunkt i den humanitære folkeret, samt ”omfatter såvel statslige som ikke-statslige væbnede styrker” (min kursiv).
Lovforslaget lægger således en fortolkning til grund, hvorefter væbnede styrker kan udgøre terror-organisationer, såfremt de overtræder straffebuddet i § 114 mv. § 114 kriminaliserer bl.a. den som
”med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere af følgende handlinger, når handlingen i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade: manddrab efter § 237; grov vold efter § 245 eller § 246; frihedsberøvelse efter § 261; […] overtrædelser af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer […]” mv.
Deltagere i et væbnet oprør må pr. definition have et forsæt om at destabilisere eller ødelægge et lands grundlæggende politiske mv. strukturer ved brug af magt. På samme måde må ethvert medlem af en statslig hær have accepteret muligheden for, at vedkommende vil kunne bidrage til et magtapparat, som er ment til at tvinge udenlandske myndigheder til at foretage en handling, eller destabilisere et andet lands samfundsmæssige strukturer, ved at begå en af de oplistede handlinger. Jeg skal ikke udelukke, at man kan finde eksempler på statslige- og ikke-statslige væbnede styrker, hvor dette ikke er tilfældet, men det vil i så fald være undtagelsen. Langt de fleste væbnede styrker vil, i henhold til lovforslagets fortolkning, således pr. definition kunne betegnes som terror-organisationer.
Af forarbejderne til terrorpakke I fra 2002, fremgår det, at formålet med lovændringen bl.a. var, at gennemføre de ændringer, der var nødvendige for, at Danmark kunne ratificere FN-konventionen om bekæmpelse af finansiering af terrorisme, FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt EU’s Rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme. De danske bestemmelser skal således fortolkes i overensstemmelse med disse konventionsforpligtelser.
Præamblen til EU’s rammeafgørelse indeholder en klausul, hvorefter ”de aktiviteter, væbnede styrker udfører under væbnede konflikter som defineret i humanitær folkeret”, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelsen. Ligeledes afgrænser FN-konventionen om bekæmpelse af finansiering af terrorisme sit anvendelsesområde op i mod såkaldte ”lovlige krigshandlinger”.
Det fremgår tydeligt af forhandlingerne i Folketinget om den danske terrorpakke I, at straffebestemmelserne mod terrorisme skal fortolkes i overensstemmelse med disse klausuler. Såfremt denne undtagelse fra terrorbestemmelsernes anvendelsesområde omfatter både statslige og ikke-statslige væbnede styrker (hvilket er omdiskuteret i litteraturen og praksis), vil en eventuel ny bestemmelse, som skærper strafferammen for ”de som lader sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet styrke” aldrig komme til anvendelse, for så vidt angår lovlige krigshandlinger. Ligeledes giver formuleringen i forslaget til en ny § 114 j, stk. 3, ”hvor en gruppe eller sammenslutning som nævnt i § 114 e er part i en væbnet konflikt”, ikke mening, medmindre man her kun tænker på forbrydelser efter den humanitære folkeret. Præmisset for de danske terrorbestemmelser er netop, at de ikke finder anvendelse i væbnet konflikt, for så vidt angår såkaldte ”lovlige krigshandlinger”.
Dersom vi lægger lovforslagets fortolkning af terrorbestemmelsernes anvendelsesområde til grund, og herefter, i praksis, anser alle væbnede styrker for værende terror-organisationer, betyder det samtidigt to markante ændringer i dansk ret:
- Der sker et opgør med en historisk adgang for danskere og herboende udlændinge til at gøre modstand mod et undertrykkende regime; Alle der kæmper med våben for en sag, som de af fx ideologiske eller religiøse grunde støtter, må herefter anses for at overtræde forbuddet mod terrorisme i straffelovens § 114, uanset om kampen i vores øjne i øvrigt er en kamp for frihed og demokrati, og uanset, at der, som i Straffelovrådets ord, findes ”adskillige eksempler på, at demokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod myndighederne”.
- Man forbyder statsterrorisme. Dette står i kontrast til forslagets undtagelse til indrejseforbuddet, hvorefter personer i offentlig hverv i en anden stats tjeneste, ikke skal søge tilladelse til indrejse.
Mens et forbud mod statsterrorisme er meget omdiskuteret internationalt (og bl.a. er en af grundene til at staterne endnu ikke er blevet enige om en generel FN-konvention om terrorisme), så vil et forbud mod at gøre modstand, stå i kontrast til den generelle overbevisning, som bl.a. var at finde blandt de forhandlende partier ved vedtagelsen af terrorpakke I. Det fremgår således tydeligt af forhandlingerne, at man ønskede, at de nye bestemmelser skulle fortolkes i overensstemmelse med forståelsen af den ”legitime stat”, hvorefter oprørsgrupper som fx Sydafrikanske ANC, ikke skulle betegnes som ”terrorister”. Som svar på dette henviste Justitsministeriet til pkt. 10 i præamplen til EU’s rammeafgørelse om terrorisme, hvoraf følger, at terrorisme ikke omfatter brug af vold mod ethvert regime, men kun de regimer, som opfylder EU’s grundlæggende rettigheder om frihed og demokrati. Dette spørgsmål rejses ikke igen i forbindelse med det nye forslag.
Dette bringer mig til sidst frem til den danske støtte af Peschmerga-styrkerne. Justitsministeriet har sammen med lovforslaget gjort dokumentet, ”Spørgsmål og svar om forslaget om indrejseforbud” tilgængeligt. Nederst på s. 2 svarer ministeriet følgende på spørgsmålet, ”Kan man få tilladelse til at kæmpe i et andet lands hær, som kæmper i et forbudt område?”:
”Et indrejseforbud omfatter ikke offentlig tjeneste og hverv og dermed heller ikke militær tjeneste i andre landes hære. Det kan for eksempel være en statslig kurdisk styrke som Peshmergaen” (min kursiv).
Ud over nyheden om, at Danmark har anderkendt en kurdisk stat*, så hænger denne udmelding ikke sammen med en fortolkning, hvorefter deltagelse i en – statslig og ikke-statslig – væbnet styrke i praksis udgør terrorisme – ligesom dansk-kurdiske Joanna Palani nok undrer sig.
(*Det skal for en god ordens skyld nævnes, at der er en kurdisk selvstyremyndighed i Irak (KRG), som er anerkendt af de irakiske myndigheder, og en del af peshmerga-styrkerne ligger formelt under dennes kommando. Der er dog store splittelser i regionen og store dele af styrkerne styres af forskellige grupperinger. Justitsministeriets udtalelse er således, i alle fald, ganske upræcis.)
Udkastet til lovforslaget, samt Straffelovrådets udtalelse kan findes her.
