Astrid Kjeldgaard-Pedersen, Professor MSO i folkeret, iCourts, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
Den 25. november 2019 bekræftede svensk politi over for svenske medier, at den irakiske forsvarsminister Najah al-Shammari, mistænkes for socialt bedrageri. Det er samtidig blevet bekræftet, at svensk politi har modtaget en anmeldelse mod ’en irakisk minister for forbrydelser mod menneskeheden’, som nu undersøges nærmere. Al-Shammari, der blev udnævnt til Iraks forsvarsminister i juni i år, har siden 2015 været dobbelt svensk-irakisk statsborger og har i en årrække haft folkeregisteradresse under et andet navn i en forstad til Stockholm. Han mistænkes for i denne periode at have modtaget sociale ydelser på falsk grundlag. Anmeldelsen for forbrydelser mod menneskeheden menes at vedrøre Al-Shammaris rolle i det irakiske militærs brutale håndtering af massedemonstrationer i Irak, der skal have kostet mere end 300 personer livet.
Fra en folkeretlig synsvinkel er sagen navnlig interessant, fordi den aktualiserer uafklarede spørgsmål om, hvilke ministre der tilhører kredsen af såkaldte ’højtstående statsrepræsentanter’, som nyder personlig immunitet og ukrænkelighed. I sin dom i Arrest Warrant-sagen fra 2002 vedrørende en belgisk arrestordre udstedt imod den daværende congolesiske udenrigsminister, slog Den Internationale Domstol (ICJ) fast, at ‘…certain holders of high-ranking office in a State, such as the Head of State, Head of Government and Minister for Foreign Affairs’ er omfattet af personlig immunitet. Så længe de bestrider det pågældende embede, kan disse statsrepræsentanter derfor ikke retsforfølges ved andre staters nationale domstole – uanset hvornår den pågældende handling er udført, og uanset om den er af privat karakter. ICJ antydede med ordene ’such as’, at listen over ’holders of high-ranking office in a State’ ikke er udtømmende, men lod det stå åbent, om andre statsrepræsentanter end stats- og regeringsoverhoveder og udenrigsminister eventuelt også nyder personlig immunitet. Domstolen understregede dog, at et bærende hensyn bag reglerne om personlige immunitet er statsrepræsentantens uhindrede embedsførelse, som kræver, at han eller hun frit må kunne rejse internationalt.
ICJ’s fokus på international bevægelsesfrihed er efterfølgende blevet kritiseret af forskere, som bemærker, at samtlige ministre – og en lang række embedsmænd – i en eller anden udstrækning kan siges at spille an aktiv og betydningsfuld rolle i internationalt samarbejde. Ifølge kritikerne er de sædvaneretlige regler om personlig immunitet ikke baseret på funktionelle kriterier så som rejsefrihed, men hviler snarere på grundlæggende principper om suverænitet og lighed mellem stater. På den baggrund mener de pågældende forskere, at den personlige immunitet bør være forbeholdt de statsrepræsentanter, der symboliserer staten, dvs. stats- og regeringsoverhoveder, mens alle andre ministre, inkl. udenrigsministre, må ’nøjes’ med den funktionelle immunitet, som kun omfatter officielle og ikke private handlinger.
Spørgsmålet om netop forsvarsministres personlige immunitet har været behandlet af nationale domstole ved enkelte lejligheder, herunder af en britisk domstol i 2004. Sagen, der vedrørte den daværende israelske forsvarsminister Mofaz, blev dengang afvist med henvisning til Arrest Warrant-dommen, fordi den britiske dommer vurderede, at forsvarsministres rolle i vid udstrækning ligner og er flettet sammen med udenrigsministres.
FN’s Folkeretskommission (ILC) har imidlertid for nylig i forbindelse med sit igangværende arbejde med kodificering af ‘Immunity of State officials from foreign criminal jurisdiction’ afvist, at forsvarsministre skulle tilhøre kredsen af ’højtstående statsrepræsentanter’. Det følger eksplicit af draft article 3, som Kommissionen foreløbigt vedtog i 2013, at kun ’Heads of State, Heads of Government and Ministers for Foreign Affairs enjoy immunity ratione personae from the exercise of foreign criminal jurisdiction.’
I kommentaren til bestemmelsen gør ILC klart, at personlig immunitet tildeles denne såkaldte troika af to hovedårsager. Den ene er, at disse tre pr. definition repræsenterer staten i internationale forhold ‘…[i]n virtue of their functions and without having to produce full powers…’, som det lyder i Wienerkonventionen om traktatrettens artikel 7(2)(a). Den anden er, at de skal kunne udfylde denne rolle uhindret. Der var dog ifølge kommentaren kun konsensus blandt Kommissionens medlemmer om, at statsoverhoveder nyder personlig immunitet (bl.a. med henvisning til ICJ’s dom i Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters (Djibouti v. France) fra 2008). Både for så vidt angår regeringsoverhoveder og udenrigsministre var Kommissionens medlemmer uenige, idet et flertal dog kunne tilslutte sig, at der er ’…sufficient grounds in practice and in international law to conclude that the Head of State, Head of Government and Minister for Foreign Affairs enjoy immunity ratione personae from foreign criminal jurisdiction.’ Kommentaren opsummerer endvidere ILC’s diskussion af muligheden for at udstrække reglerne om personlig immunitet til statsrepræsentanter uden for troikaen. I sin afvisning af, at eksempelvis forsvarsministre skulle nyde personlig immunitet, lagde Kommissionen bl.a. vægt på, at hensynet til højtstående statsrepræsentanters ’uhindrede embedsførelse’ kan varetages ad andre veje, f.eks. gennem FN’s Convention on Special Missions fra 1969.
Med tanke på den verserende svenske sag er det interessant at bemærke, at draft article 3 i et tidligere udkast indeholdt en begrænsning i forhold til statsborgerskab: ’Heads of State, Heads of Government and ministers for foreign affairs enjoy immunity from the exercise of criminal jurisdiction by States of which they are not nationals.’ Det fremgik imidlertid ikke klart, hvorfor statsborgerskab skulle tillægges betydning i denne sammenhæng, og der blev ikke henvist til relevant praksis, som kunne støtte en sådan begrænsning. Med den nuværende formulering af draft article 3 (’foreign criminal jurisdiction’) er det præciseret, at de pågældende statsrepræsentanter – uanset statsborgerskab – nyder personlig immunitet i alle andre stater end den, de repræsenterer. I kommentaren anfører ILC blot, at ‘[i]t is irrelevant whether those officials are nationals of the State in which they hold the office of Head of State, Head of Government or Minister for Foreign Affairs.’
Selv om der næppe kan siges at være fuldstændig klarhed på området, taler meget således for, at den folkeretlige sædvaneret om personlig immunitet ikke vil stå i vejen for en svensk sag mod Iraks forsvarsminister Al-Shamarri.
