Af Oluf Jørgensen, jurist og offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
Folketingets Retsudvalg har 1. juni modtaget en redegørelse, jeg har udarbejdet om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen: Hemmeligholdelse i strid med demokratiske principper.
Redegørelsen analyserer lovregler, giver eksempler fra praksis og konkrete anbefalinger om ændringer af regler, der modarbejder formålet med offentlighed i forvaltningen. Denne artikel fokuserer på et af de vigtigste emner: Mørklægningen af politiske beslutningsprocesser.
Særlig undtagelse for lovgivningssager
Offentlighedsloven har en række undtagelser, der beskytter politiske beslutningsprocesser mod offentlighed.
En særlig undtagelse om lovgivningssager (§ 20) undtager samtlige dokumenter og oplysninger, der bliver inddraget i en sag om forberedelse af lovgivning, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget. Denne undtagelse er gammel, men blev uden opmærksomhed udvidet i 2013 med en tilføjelse i bemærkningerne. Undtagelsen er ikke længere begrænset til dokumenter, der udarbejdes til et aktuelt lovgivningsprojekt, men omfatter alle oplysninger og dokumenter, der bliver inddraget i en lovgivningssag.
Da undtagelsen for lovgivningssager i sin tid blev indført, startede de politiske drøftelser i et folketingsudvalg efter fremsættelsen af et lovforslag. Senere er skabt en praksis, hvor bindende politiske forlig typisk er aftalt før fremsættelsen af lovforslag. Det betyder, at denne undtagelse nu udelukker aktindsigt i alle oplysninger og dokumenter i en lovgivningssag, indtil et bindende politisk forlig er aftalt.
Bred undtagelse for ministerbetjening
I 2013 fik offentlighedsloven en ny undtagelse for ministerbetjening (§ 24). Denne undtagelse betyder, at den gamle undtagelse for interne dokumenter kan opretholdes, når dokumenter udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem ministerier.
Udover undtagelsen for egentlige interne dokumenter havde den gamle offentlighedslov undtagelser for dokumenter, der var udarbejdet til ministermøder og for kommunikation mellem ministerier om lovgivning.
Undtagelsen for ministerbetjening er ikke begrænset til dokumenter, der udarbejdes til brug for rådgivning af en minister eller ministermøder. Den er væsentligt bredere og omfatter udveksling om en sag, når der er konkret grund til at antage, at en minister på et tidspunkt vil få behov for embedsværkets rådgivning eller bistand. Undtagelsen omfatter både udkast og faglige vurderinger i færdig form.
Politikerundtagelse
Offentlighedsloven fik i 2013 desuden en ny undtagelse for udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer, der kan sikre lukkethed om dokumenter, der indgår som beslutningsgrundlag for forligskredse og følgegrupper (§ 27, nr. 2).
Undtagelsen begrænser både offentlighedens og andre folketingsmedlemmers indsigt. Den omfatter dokumenter, der er udarbejdet af embedsværket med henblik på udveksling mellem ministre og forligskredse og følgegrupper i forbindelse med forberedelse eller gennemførelse af lovforslag eller andre politiske initiativer. Undtagelsen kan også bruges til at forbeholde særlige informationer til ordførere fra regeringspartier.
Selv om politikerreglen ligesom undtagelsen for ministerbetjening har til formål at beskytte beslutningsprocesser, ophører undtagelserne ikke, når beslutning er truffet.
Oplysninger om beslutningsgrundlag
Faglige vurderinger, der indgår i en sag om et offentliggjort forslag eller plan, er som udgangspunkt omfattet af aktindsigt (§ 29, stk.1, 1. pkt.). Formålet er, at “befolkningen, medierne og politikerne skal kunne tage stilling til og drøfte politiske initiativer omfattet af bestemmelsen på de faglige præmisser, som forvaltningsmyndigheden baserer initiativet på.”
Dette demokratiske formål er kraftigt undermineret med undtagelsen for faglige vurderinger, der er udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29, stk.1, 2. pkt.). Faglige vurderinger af lovforslag og planer, regeringen fremlægger, er dermed undtaget. Undtagelsen omfatter bl.a. faglige vurderinger af konsekvenser, der må forventes af et lovforslag eller en plan.
Faglige vurderinger kan også undtages, når de sammenskrives med eller afspejler politisk prægede vurderinger, og det sker ofte i ministeriernes praksis.
Offentlighedsloven sikrer som udgangspunkt ret til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold (§ 28). I ministeriernes praksis sker ofte forskydninger i rubriceringen fra faktiske forhold til faglig vurdering, der giver større muligheder for at afslå aktindsigt. Oplysninger om prognoser for samfundsudviklingen på et område betragtes f.eks. som en faglig vurdering, der kan undtages fra aktindsigt. Folketingets Ombudsmand har tidligere betragtet prognoser som oplysninger om faktiske forhold, men ændrede opfattelse i en udtalelse i efteråret 2019, der gav Finansministeriet medhold i undtagelse.
Generalklausulen
Offentlighedslovens liste over hensyn, der kan begrunde undtagelser af oplysninger efter konkret vurdering, slutter med en undtagelse for “private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet” (§ 33, nr. 5). Der var en tilsvarende reserveundtagelse i den gamle offentlighedslov.
”Generalklausul” er – meget rammende – den officielle betegnelse for denne undtagelse, der ikke henviser til bestemte beskyttelsesinteresser. Den bruges typisk til at beskytte den politiske beslutningsproces som supplement til de andre undtagelser herom. Undtagelsen kan bruges til at undtage eksterne dokumenter og oplysninger om faktiske forhold, der ikke kan undtages som ministerbetjening eller efter den særlige politikerundtagelse.
Menneskerettighedsdomstolen sætter internationale standarder
Danmark lever ikke op til internationale standarder og har ikke ratificeret Europarådets konvention om aktindsigt, der blev undertegnet i Tromsø i 2009.
Danmark har dog ratificeret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og Menneskerettighedsdomstolen (EMD) har siden 2006 anerkendt, at journalister, NGO’er og forskere, der vil afdække samfundsmæssige forhold, har ret til aktindsigt efter EMRK art. 10. Tromsøkonventionen giver derimod ret til aktindsigt for alle.
EMD har i 2016 fastslået sammenhængen mellem aktindsigt og ytringsfrihed i en principiel afgørelse fra den øverste instans (Grand Chamber): Case of Magyar Helsinki Bizootsag v. Hungary, præmisserne 158-163. Retten til aktindsigt gælder, når hemmeligholdelse vil forhindre eller skade ytringsfriheden om samfundsmæssige forhold. I den forbindelse fastslog EMD, at aktindsigt ligesom ytringsfrihed har særlig betydning for at sikre offentlighed om politiske forhold.
EU-domstolen sætter internationale standarder
EU-forordningen om aktindsigt ved EU-organer følger internationale standarder, og EU-domstolen har i en række afgørelser fastslået retten til aktindsigt i oplysninger og dokumenter, der indgår i en politisk beslutningsproces.
Ifølge EU-domstolen har aktindsigt særlig betydning ved lovgivningsprocesser: “Gennemsigtighed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsmæssig retsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen er en betingelse for disses effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder.” Sverige og Turco v. Rådet præmis 46 og Acces Info Europe v. Rådet præmis 33.
EU-domstolen har fastslået, at begreberne beslutningsproces og administrativ procedure ikke må forveksles. Det ville føre til, at undtagelser for beslutningsprocesser kunne omfatte alle. Begrebet ”beslutningsproces” vedrører selve processen og ikke hele den administrative procedure, der fører frem til afgørelse. Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH v. Kommissionen, præmisserne 75 og 76.
Borgerne skal have adgang til oplysninger på et tidspunkt, der gør dem i stand til effektivt at gøre deres synspunkt gældende ved de valg, der træffes under forberedelsen af lovgivning. Domstolen afviste, at offentlighed kunne underminere Kommissionens mulighed for at handle uafhængigt i almenhedens interesse. Ifølge domstolen er det ”snarere manglen på information af offentligheden og debat, som kan skabe tvivl om, hvorvidt den nævnte institution udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse.” ClientEarth v. Kommissionen, præmisserne 84, 92 og 104.
Anbefalinger
Redegørelsens afsnit om en række emner slutter med anbefalinger om lovændringer, der kan bringe offentlighedsloven på højde med internationale standarder. Ved emnet ”mørklægning af politiske beslutningsprocesser” er mine anbefalinger, at offentlighedslovens særlige undtagelse for lovgivningssager og generalklausulen fjernes helt, mens andre undtagelser ændres væsentligt for at finde balancen mellem saglige beskyttelseshensyn og hensyn til demokratisk kontrol og debat:
På den ene side skal embedsmænd og politikere kunne udveksle overvejelser om løsninger på problemer og kunne forhandle uden offentlighed. På den anden side skal sikres ret til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger inklusive oplysninger om metoder og forudsætninger. Konkrete forslag herom kan læses i slutningen af tredje afsnit i redegørelsen til Folketingets Retsudvalg.
Oluf Jørgensen,
