Kan regeringen ignorere et folketingsflertal?

Det gav noget debat, da regeringen i december måned valgte at ignorere en folketingsbeslutning vedtaget af et flertal i folketinget. Kan en mindretalsregering virkelig gøre det med grundloven i hånden?

Den 21. december 2015 kom regeringen i mindretal i folketingssalen, da SF fik opbakning fra EL, S og RV til sit beslutningsforslag B 21 om at gennemføre budgetterede udbetalinger af udviklingsbistanden for 2015. Flertallet opstod fordi de Konservative valgte at stemme hverken for eller imod. Materielt pålægger folketingsbeslutningen regeringen at gennemføre for ca. 1,4 mia. kr. af de bremsede udbetalinger til udviklingsbistand, således at den danske udviklingsbistand kommer til at udgøre ca. 0,8 pct. af BNI i 2015.

Selvom udviklingsbistand er spændende at beskæftige sig med, så vakte beslutningsforslaget ikke opsigt pga. dets indhold, men derimod det faktum, at regeringen efterfølgende meldte ud, at man ikke agtede at rette sig efter beslutningen. Men er det virkelig i overensstemmelse med statsforfatningsretten, at en mindretalsregering bestående af ét parti med 34 mandater i Folketinget kan vælge at ignorere en folketingsbeslutning vedtaget af et flertal i folketinget? Det korte svar er ja. Her er den juridiske begrundelse.

Politisk ansvar

Først og fremmest er det værd at slå fast, at en til hver en tid siddende regering altid vil være underlagt et politisk ansvar over for Folketinget, hvilket efter grundlovens § 15 betyder, at et flertal i Folketinget kan stille mistillid til en konkret minister (stk. 1) eller til regeringen som sådan (stk. 2) med den virkning, at ministeren må gå af, eller hvis der er tale om en mistillid til regeringen, at regeringen må gå af eller udskrive nyvalg. Der kan ikke stilles nogle betingelser til denne mistillid, og det er således ikke en vurdering af, om den enkelte minister, eller regeringen har handlet forkert ud fra en retlig vurdering. Som Henrik Zahle så malerisk udtrykte det: ”begrundelsen for en beslutning om mistillid til en minister kan søges hvor som helst – fra en indsigtsfuld kritik af ministerens politik til ubehag ved ministerens hårfarve” (Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, 1. Institutioner og regulering, 2. Regering, forvaltning og dom, studieudgave, 1. udgave, 2014, DJØF forslag, side 343). Folketinget kan således vælge – på baggrund af regeringens ageren i den nærværende sag – at stille mistillid til regeringen. Dog har De Konservative meldt ud, at de ikke er parat til at støtte et mistillidsvotum til regeringen.

Retligt ansvar

Af særlig interesse for den nærværende situation er i stedet, hvorvidt folketingsbeslutninger er (retligt) bindende i forhold til regeringen, således at regeringen ikke kan vælge at se bort fra beslutningen.

Der er i den statsretlige teori stort set enighed om, at folketingsbeslutninger, der ikke med særlig hjemmel i grundlov eller lov er gjort retligt bindende for regeringen, principielt kun er henstillinger, som regeringen er frit stillet til at følge eller lade være, (se Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk og Michael Hansen Jensen, Dansk Statsret, 1. udg., 2012, DJØF forslag, side 59). Særlig hjemlede folketingsbeslutninger, som eksempelvis det før omtalte mistillid efter grundlovens § 15, er utvivlsomt retligt relevante. Men eftersom at beslutningsforslaget om udviklingsbistanden ikke har en særlig hjemmel, står det altså regeringen frit for at vælge at følge beslutningen eller ej – hvor der dog samtidig antages at findes en informationspligt for regeringen til at informere Folketinget om, at man ikke agter at efterleve en folketingsbeslutning. Det grundlæggende argument er, at grundloven ikke indeholder nogen hjemmel herfor, og at der i modsat fald vil blive brudt med den kompetencefordeling, der er fastlagt i grundlovens § 3 – også kendt som magtens tredeling (se eksempelvis Grundloven med kommentarer, 1. udg, 2015, DJØF forlag, s. 185).

Heroverfor står Henrik Zahle, der mener, at også de ikke særlig hjemlede folketingsbeslutninger har indholdsmæssig retlig relevans. Zahle argumenterer for dette med henvisning til en lang række forhold. Zahle anfører bl.a., at grundloven (herunder grundlovens § 3) ikke giver noget svar, at ministeransvarlighedsloven ikke tager stilling til spørgsmålet (efter der ikke kunne opnås enighed om det), og at der er en række politiske faktorer, der taler for at tillægge retlig betydning, hvor man forstå, at folketingsbeslutninger fungerer som en supplerende styring af den politik, som regeringen står for, og altså således er en del af parlamentarismen (Zahle s. 179-181). Endelig argumenterer Zahle for, at der kan drages en parallel til forarbejder, og Zahle mener ligefrem, at det kan ”forekomme stødende, om ikke en plenumvedtagelse skulle kunne have (mindst) samme retlige karakter som en udvalgsbetænkning” (Zahle s. 182).

Heroverfor anfører Jens Peter Christensen m.fl., at efterarbejder (tilkendegivelser fra Folketingets side efter at en lov er vedtaget) ikke er en anerkendt retskilde, sådan som forarbejder er det, hvilket er velbegrundet, fordi forarbejder indgår i det samlede beslutningsgrundlag ved en lovs vedtagelse og stadfæstelse. (Dansk Statsret s. 60). Heller ikke argumentet om truslen imod det parlamentariske princip gør indtryk på Jens Peter Christensen m.fl., der står for det traditionelle synspunkt, idet de anfører, at et folketingsflertal til enhver tid kan gennemtvinge sin vilje gennem ny lovgivning eller gennem et mistillidsvotum (Dansk Statsret s. 60).

Således teorien, men hvad gælder så i praksis?  

I praksis har skiftende regeringer – på baggrund af Justitsministeriets antagelse – ikke ment, at en minister er retlig forpligtet til at fremsætte lovforslag eller til administrativt at fastsætte regler til opfyldelse af en folketingsbeslutning herom. Hvem husker ikke den såkaldte børnecheck sag, hvor den daværende SR regering henholdte sig til EU retten i stedet for folketingsbeslutningen herom (hvor EU ret aspektet dog gør det noget mere speget). Tilsvarende er en minister heller ikke retligt forpligtet til at følge et pålæg, der er vedtaget i en beretning fra et folketingsudvalg (se eksempelvis Justitsministeriets notits af 17. januar 2005 om visse spørgsmål om den statsretlige betydning af Fødevareudvalgets beretning af 17. november 2004, der er tilgængelig på Folketingets hjemmeside – men der er også ældre eksempler som eksempelvis diskussionen om regeringens planer om nedsættelse af den offentlige lønsum med 2 pct. i 1988).

I praksis er den almindelige antagelse i den statsretlige teori om, at regeringen ikke er retlig forpligtet af et ikke-hjemlet beslutningsforslag således også fulgt – godt hjulpet på vej af Justitsministeriet. Så uanset om man politisk måtte mene, at regeringen burde føje folketingsflertallet, så kan regeringen med grundloven i hånden altså vælge at ignorere folketingsbeslutningen.