Forsvarsminister Claus Hjort Frederiksens bemærkninger om behovet for regulering af robotter, der kan angribe og dræbe (autonome våbensystemer/LAWS) i en artikel bragt i Berlingske i søndags, d. 21. januar 2018 i forbindelse med World Economic Forums topmøde i Davos i denne uge, har utvivlsomt ført til løftede øjenbryn blandt de, som har fulgt debatten om autonome våbensystemer, idet udtalelserne muligvis varsler en ny dansk kurs på området.
I artiklen, der i øvrigt også berører den alvorlige trussel fra operationer i Cyberspace, udtaler ministeren således at:
”Robotter, der fysisk kan angribe og dræbe, og som indgår i direkte krigshandlinger, bør være omfattet af krigens love, og man bør have særlige regelsæt for brugen af den slags robotter”
og pointerer yderligere, at
”Det vil være højest ønskeligt med regler for robotterne og lignende, og det vil vi fra dansk side yde vores bidrag til, at der kommer,« siger Claus Hjort Frederiksen.
For de som har fulgt debatten om autonome våbensystemer kommer denne udtalelse formentlig umiddelbart som en overraskelse, idet Danmark de seneste 4 år har holdt lav profil og undladt at udtale sig om dansk policy på området. Danmark har således slet ikke afgivet statements i forbindelse med FNs (nu) formelle ekspertgruppes (UN CCW GGE LAWS) halvårlige møder i Genève, siden daværende dansk Nedrustningsambassadør, Susanne Hækkerup, i 2015 i en generel udtalelse på Danmarks vegne erklærede, at
”all use of force, including the use of autonomous weapons, must be in compliance with international humanitarian law, i.e. the fundamental rules of distinction, proportionality and precautions in attack. And all use of force must remain under meaningful human control.”
– En udtalelse som i øvrigt er fuldstændig ukontroversiel, i det der blandt de nationer, der deltager i FNs ekspertgruppe er enighed om, at den humanitære folkerets regler finder anvendelse på enhver form for magtanvendelse, inklusive anvendelsen af autonome våbensystemer, og at al magtanvendelse til enhver tid skal være underlagt meningsfuld menneskelig kontrol. At man så langt fra er enige om, hvad der udgør meaningful human control, er en hel anden sag, som dog ikke har relevans for dette indlæg og derfor ikke berøres nærmere.
Heller ikke i forbindelse med udgivelsen af den første danske Militærmanual om folkeret for danske væbnede styrker i internationale operationer i september 2016, har man ønsket at give udtryk for Danmarks officielle holdning til autonome våbensystemer, selvom Manualen på andre områder klart giver udtryk for Danmarks fortolkning af gældende folkeret og tilmed indeholder en række policy-tillæg, der udvider Danmarks forpligtelser i forhold til det, der følger af folkeretten strictu sensu. Faktisk er autonome våbensystemer udelukkende omtalt i Manualens ordliste, hvilket vidner om, at man nok vil gøre opmærksom på, at man er bevidst om eksistensen af autonome våbensystemer, men ikke på nogen måde ønsker at adressere problemet på nuværende tidspunkt. Selvom den afventende tilgang i min optik er fuldt ud forsvarlig og endda velbegrundet, kunne man måske nok have løst problemet mere elegant ved blot at fastslå, at Danmark endnu ikke har nogen officiel holdning, men at autonome våbensystemer, uanset hvordan disse defineres, lige som alle andre nye våbentyper er omfattet af den humanitære folkerets generelle principper.
Den eneste offentlige udmelding om dansk kurs i forhold til autonome våbensystemer siden nedrustningsambassadørens statement i 2015, kom i 2017 i forbindelse med udgivelsen af en rapport om autonome våbensystemer fra Center for Militære Studier i 2017. Forsvarsministeren, som også dengang hed Claus Hjort Frederiksen, afviste i den forbindelse overfor Ingeniøren.dk rapportens forslag om nedsættelse af en tværministeriel arbejdsgruppe og påpegede behovet for en afventende dansk kurs og koordination med vores nære samarbejdspartnere.
Det er på den baggrund opsigtsvækkende, at Forsvarsministeren tilsyneladende uden forvarsel nu går ud og erklærer, at der er behov for regler for autonome våbensystemer, og at man fra dansk side vil yde sit bidrag til, at de kommer. Ved nærmere eftersyn er indholdet og rækkevidden af ministerens udtalelser imidlertid mindre klare.
For det første er der rent faktisk gået to år siden Forsvarsministerens forrige udmelding og det kan ikke udelukkes, at ministeren og hans embedsmænd på den tid er blevet tilstrækkeligt meget klogere til at have mod til at lægge sig fast på en selvstændig dansk kurs.
For det andet er det uklart eller i hvert fald åbent for fortolkning, hvad det egentlig er Ministeren siger, når han siger, at man bør have særlige regelsæt for autonome våbensystemer. Som allerede nævnt, er der bred enighed om, at der netop allerede er regler, der også gælder autonome våbensystemer, nemlig den humanitære folkeret eller krigens regler, som Claus Hjort Frederiksen selv benævner dem. Men hvad mener han så med særlige regler? Taler han om en særskilt traktat, der direkte forbyder eller begrænser anvendelsen af autonome våbensystemer? Eller taler han om, at den humanitære folkerets generelle principper skal ”oversættes” i stil med det omfattende arbejde på cyberområdet, der har ført til udarbejdelsen af Tallin-Manualen 1 og 2, således at det står fuldstændig klart, hvornår og hvordan autonome våbensystemer kan anvendes inden for rammerne af eksisterende folkeret? Så længe dette er uklart, er det svært at gøre sig klog på konsekvenserne af Forsvarsministerens udtalelser.
For det tredje er det værd at bemærke, at den humanitære folkeret, herunder forhandlingerne om regulering af autonome våbensystemer i FN, slet ikke hører under Forsvarsministerens ressortansvar, men derimod Udenrigsministeriets, selvom Forsvarsministeriet naturligvis har væsentlige aktier i og indflydelse på området. Forsvarsministeren har altså med andre ord udtalt sig om en sag, som han ikke selv er herre over, hvilket betyder, at udmeldingen ikke nødvendigvis vil føre til en ændret dansk kurs i praksis. Om den gør det eller ej, afhænger vel af, om udtalelserne er afstemt og koordineret med Udenrigsministeriet, eller hvis ikke, om Forsvarsministeren har magt til efterfølgende at trumfe en ændret kurs igennem overfor samme.
Og endelig, for det fjerde, så faldt søndagens udtalelser fra Forsvarsministeren i forbindelse med indledningen på World Economic Forums topmøde i Davos, hvor en række af verdens mest indflydelsesrige politikere og magtmennesker i øvrigt mødes for at drøfte nogle af klodens største globale problemer, hvilket i år altså blandt andet omfatter truslen fra cyberspace operationer og autonome våbensystemer. Den store opmærksomhed og prestige der er forbundet med den tilbagevendende begivenhed til trods, er der imidlertid ikke tale om et forum, der har mandat til at fastlægge den folkeretlige kurs i forhold til autonome våbensystemer, cyberspaceoperationer eller noget som helst andet. Det betyder, at ministerens udtalelser næppe kan ses som et oplæg til konkrete forhandlinger, men derimod snarere som et signal til eksisterende og potentielle allierede og kolleger om, at Danmark har til hensigt at påtage sig sin del af ansvaret for håndteringen af de sikkerhedsmæssige risici, der følger i kølvandet på udviklingen af autonome våbensystemer, uden på nuværende tidspunkt at lægge sig fast på en bestemt kurs. Men uanset konteksten, vil udtalelserne formentlig vække opmærksomhed, ikke mindst fra en række af de civile organisationer, der kæmper hårdnakket for at fremme mulighederne for et globalt forbud mod autonome våbensystemer, og som på det seneste har kritiseret Danmark for at lurepasse ved ikke at melde klart ud om den danske holdning.
Personligt afventer jeg næste udmelding fra Forsvars- og/eller Udenrigsministeriet om den danske kurs i spænding.
Det skal ikke være nogen hemmelighed, at jeg både i akademisk sammenhæng og i medierne tidligere har argumenteret for, at de forsøg man ser fra en række mindre, og i denne sammenhæng perifere, nationer på at skaffe opbakning til et folkeretligt forbud mod autonome våbensystemer er præmature. Selvom der på nogle områder er fremdrift i diskussionerne om autonome våbensystemer i FN, mangler man i min optik stadig at nå til enighed om helt grundlæggende spørgsmål, herunder først og fremmest en definition på de våbentyper, som man ønsker at forbyde eller begrænse og dernæst den reguleringsmæssige tilgang og form, før det giver mening at påbegynde udarbejdelsen af et egentlig bindende juridisk instrument. Jeg har af den grund været enig i Danmarks afventende kurs og glædet mig over ønsket om en bedre forståelse af teknologien og dens samspil med den humanitære folkerets eksisterende regler. Særligt når der er tale om våbensystemer, der netop ikke er uregulerede, men faktisk er omfattet af den humanitære folkerets generelle principper, giver det nemlig særdeles god mening at bruge tid og kræfter på at forstå teknologien og dens militære anvendelsesmuligheder og undersøge, hvordan eksisterende regler påvirker mulighederne for at anvende autonome våbensystemer, inden man kaster sig ud i forsøget på at skabe et nyt regelsæt specifikt rettet mod autonome våbensystemer.
Såfremt Forsvarsministeren rent faktisk med sine udtalelser lancerer en ny og proaktiv dansk linje i forhold til reguleringsspørgsmålet, venter særligt to væsentlige indledende udfordringer. For det første er der som nævnt langt fra enighed om, hvad autonome våbensystemer egentlig er, eller hvor autonomt et system skal være, før det skal rammes af reguleringen. Så længe man ikke kan blive enige om så meget som en arbejdsdefinition, vil det være rigtig vanskeligt at tilvejebringe et fornuftigt forslag til regulering, der kan vinde gehør blandt de øvrige nationer. Sidstnævnte er især afgørende, hvis man ønsker et retligt bindende instrument i form af en protokol til Våbenkonventionen, eftersom vedtagelsen af nye protokoller kræver enstemmighed blandt parterne til Våbenkonventionen. Uanset hvordan man vender og drejer sagen, vil der altså indledningsvis skulle skabes konsensus om, hvad det er for nogle våbensystemer, man ønsker at ramme, selvom man ikke nødvendigvis behøver have en definition på plads ned til sidste detalje. Faren ved dette er, at de våbensystemer, der for alvor skræmmer mange nationers, såkaldte fully autonomous weapons, endnu ikke er på markedet. Det betyder, at vi ikke ved nøjagtig, hvad de kommer til at kunne og ikke kender deres tekniske specifikationer. Denne usikkerhed vil være vanskelig at håndtere lovgivningsmæssigt, i og med at nationerne ikke vil kunne basere reguleringen på specifikke tekniske definitioner, som ellers er comme il faut på våbenområdet, hvor de regulerede våben typisk er defineret på baggrund af kemisk sammensætning, størrelse, vægt, form, udløsningsmekanisme etc. Uden sådanne parametre til rådighed er det svært at afgrænse de våben man ønsker at ramme tilstrækkeligt præcist, da man umiddelbart vil være tvunget til at forlade sig på mere generelle og mindre præcise faktorer, så som eksempelvis forslaget om at forbyde våbensystemer, der ikke er underlagt meningsfuld menneskelig kontrol. En formulering der i bedste fald åbner op for 1000 forskellige fortolkninger, hvis ikke den kvalificeres yderligere. Endvidere risikerer man simpelthen at ramme ved siden af med lovgivning der er baseret på formodninger, om end kvalificerede formodninger om, hvordan teknologien kommer til at se ud, hvis disse formodninger viser sig ikke at holde stik.
For det andet må man skabe enighed om, hvad man ønsker med den specifikke regulering. Nogle nationer advokerer for et totalt forbud mod autonome våbensystemer, mens andre foretrækker et instrument, der begrænser anvendelsen, eksempelvis i forhold til bestemte typer af mål. Flertallets vilje vil formentlig langt hen ad vejen afhænge af, hvilken definition man ender med at vedtage, idet en meget snæver definition der udelukkende omfatter våbentyper med en ekstrem høj grad af autonomi formentlig ville kunne trække nogen støtte til et forbud, mens en bredere definition omfattende systemer med lavere grader af autonomi formentlig vil have vanskeligt ved at danne basis for andet og mere end en række begrænsninger i anvendelsen – begrænsninger som formentlig allerede følger af den humanitære folkerets grundlæggende regler om distinktion, proportionalitet og forsigtighedsforanstaltninger og dermed udelukkende vil tjene til at fremhæve vigtigheden af disse regler i relation til den pågældende våbentype.
Holder Danmark derimod fast i sin afventende kurs, venter der formentlig mere kritik fra de kritiske civilorganisationer og flere eksperter, der mener, at vi forspilder vores chance for indflydelse ved ikke aktivt at tage del i diskussionerne i FN. Desuden påpeger mange, at vinduet for regulering vil lukke sig hurtigt efterhånden som store magtfulde nationer og virksomheder bliver stadig dybere involveret og investeret i autonome våbensystemer: Spørgsmålet er, om ikke det er en kritik som Forsvarsministeren og Danmark kan leve med lidt længere endnu? Forsvarsministerens udmelding kunne tyde på det modsatte, men efter min bedste vurdering skal der mere på bordet, før det er muligt at afgøre, om vi står overfor et reelt kursskifte. Og under alle omstændigheder tror jeg ikke, at et eventuelt kursskifte med den nuværende regering i spidsen vil indebære nogen markant aktiv anti-LAWS politik fra dansk side, eftersom Danmark med nedprioriteringen af nedrustningsområdet og de seneste års afventende tilgang til diskussionerne i FN synes at have lagt tidligere tiders rolle som forgangsland bag sig.
