EU-Domstolens dom i Genc-sagen

I går afsagde EU-domstolens Store Afdeling dom i den såkaldte Genc-sag vedrørende fortolkningen af associeringsaftalekomplekset mellem EU og Tyrkiet i sammenhæng med de danske familiesammenføringsregler. Sagen var indbragt for EU-domstolen af Østre Landsret. EU-domstolen nåede frem til, at kravet om integrationspotentiale i udlændingelovens § 9, stk. 16, der stilles i visse sager, hvor mindreårige børn søger om at komme til Danmark, ikke kan finde anvendelse, når den herboende forælder er en erhvervsaktiv tyrkisk statsborger. Selv om udfaldet af sagen ikke som sådan er overraskende henset til EU-domstolens tidligere praksis på området, er dommen af åbenlyse grunde kontroversiel, da den cementerer, at det økonomiske og handelsorienterede associeringsaftalekompleks også influerer på national udlændingelovgivning, og da den i praksis indebærer, at det er usikkert, om flere af udlændingelovens familiesammenføringsregler finder anvendelse på erhvervsaktive tyrkiske statsborgere.

 

Sagens omstændigheder

 

Sagen omhandler en tyrkisk dreng, Caner Genc, der er født den 17. august 1991 i Tyrkiet. Drengens far, Yaser Genc, der ligeledes er tyrkisk statsborger, har opholdt sig i Danmark siden 1997, hvor han fik opholdstilladelse på grundlag af ægteskab, hvor han siden april 2001 har haft tidsubegrænset opholdstilladelse, og hvor han er arbejdstager i EU-rettens forstand. Yaser Genc blev skilt fra sin herboende ægtefælle i oktober 2001. Caner Gencs to ældre brødre har haft opholdstilladelse i Danmark siden maj 2003, og i januar 2005 indgav han selv som 13-årig ansøgning om familiesammenføring med sin far.

 

Udlændingeservice (nu Udlændingestyrelsen) meddelte afslag på ansøgningen i august 2006, og denne afgørelse blev stadfæstet af det tidligere Integrationsministerium i december 2006. Afslaget blev givet under henvisning til udlændingelovens § 9, stk. 13 (nu § 9, stk. 16), hvorefter et mindreårigt barn, der indgiver ansøgning om familiesammenføring med en herboende forælder mere end to år efter, at denne forælder havde mulighed for at søge om familiesammenføring med barnet, som udgangspunkt kun kan meddeles opholdstilladelse, hvis barnet har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der er grundlag for en vellykket integration her i landet.

 

Formålet med udlændingelovens § 9, stk. 16, er at modvirke, at forældre, der kommer til Danmark, vælger at lade deres børn blive i hjemlandet og på den måde opnår, at barnet får en opvækst i overensstemmelse med hjemlandets kultur og skikke og ikke præges af danske normer og værdier. Det er som udgangspunkt en betingelse for reglens anvendelse, at barnet kan henvises til at (fortsætte med at) bo hos den anden forælder i hjemlandet/i et tredjeland. Det fremgår af bestemmelsen og dennes bemærkninger, at der i hver enkelt sag ved vurderingen af et barns integrationspotentiale skal foretages en vurdering af barnets og begge forældres forhold, herunder især disse personers tilknytning til Danmark henholdsvis hjemlandet.

 

Glostrup Ret stadfæstede ved dom af 9. december 2011 Integrationsministeriets afgørelse. Denne dom er anket til Østre Landsret, der ultimo 2014 satte sagen i bero med henblik på præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen af fire spørgsmål vedrørende fortolkningen af de såkaldte stand-still klausuler i associeringsaftalekomplekset.

 

Associeringsaftalekomplekset og EU-Domstolens fortolkning heraf

 

Associeringsaftalen mellem EU (dengang EØF) og Tyrkiet er fra 12. september 1964 og har som formål at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. I den forbindelse henviser aftalen direkte til traktatbestemmelserne vedrørende fri bevægeligelighed for økonomisk aktive EU-borgere. Efterfølgende er der vedtaget en tillægsprotokol af 23. november 1970 til associeringsaftalen, og afgørelse nr. 1/80 blev vedtaget af Associeringsrådet (oprettet i medfør af associeringsaftalen) den 19. september 1980. De såkaldte stand still-klausuler, som Genc-sagen vedrører, er indeholdt i disse supplerende retsakter.

 

Tillægsprotokollen indeholder således (art. 41, stk. 1) en stand still-klausul vedrørende etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, hvorefter Tyrkiet og EU’s medlemsstater forpligter sig til ikke efter protokollens ikrafttræden at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. Tillægsprotokollen trådte i kraft i forhold til Danmark den 1. januar 1973, da Danmark blev medlem af EF.

 

For så vidt angår tyrkiske arbejdstagere indeholder afgørelse nr. 1/80 (art. 13) en stand still-klausul, hvorefter Tyrkiet og EU-landene ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen den 1. december 1980 må indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som har opnået opholds- og arbejdstilladelse efter de nationale regler herom.

 

Selv om formålet med associeringsaftalen som sagt er at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, og selv om aftalekompleksets hovedindhold er regler om adgang til fortsat ophold i EU for tyrkiske statsborgere, der allerede lovligt opholder sig og arbejder i en medlemsstat, fastslog EU-domstolen i Dogan-sagen fra 2014, at nationale regler om familiesammenføring, der er mere restriktive end de regler, der fandt anvendelse, da tillægsprotokollen trådte i kraft, er en restriktion i denne protokols forstand. En sådan restriktion er kun lovlig, såfremt den: 1) er begrundet i et tvingende alment hensyn; 2) er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette hensyn; og 3) ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

EU-domstolen begrundede denne fortolkning med, at en tyrkisk statsborgers beslutning om at udøve erhvervsmæssig aktivitet i en medlemsstat kan påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring, således at den tyrkiske statsborger kan blive nødt til at vælge mellem sin virksomhed i den berørte medlemsstat og sit familieliv i Tyrkiet. Dette ræsonnement, som er velkendt fra EU-domstolens praksis om fri bevægelighed for EU-borgere, skal ses i lyset af associeringsaftalens førnævnte udtrykkelige henvisning til den primære EU-ret, som EU-domstolen i flere tilfælde (f.eks. Ziebell-sagen) har fortolket som indebærende, at associeringsaftalekomplekset i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med ikke kun traktatens bestemmelser om fri bevægelighed men også sekundære retsakter udstedt i medfør heraf.

 

Dommen i Genc-sagen

 

Dogan-sagen vedrørte en selvstændig erhvervsdrivende, hvorimod den tyrkiske statsborger i Genc-sagen er arbejdstager i EU-rettens forstand. Det gør imidlertid ingen forskel, da de to forskellige stand still-klausuler i associeringsaftalekomplekset, efter EU-domstolens opfattelse, skal fortolkes ens.

 

I Genc-dommen (der er på linje med generaladvokatens forslag til afgørelse) anvender EU-domstolen derfor samme argumentationsmønster som i Dogan-sagen og fastslår, at da udlændingelovens § 9, stk. 13, fastsætter strengere betingelser for familiesammenføring for mindreårige børn af tyrkiske statsborgere, der arbejder i Danmark, end dem, der fandt anvendelse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, udgør bestemmelsen en begrænsning, som for at være lovlig efter EU-retten, skal opfylde de ovenfor nævnte tre betingelser.

 

For så vidt angår den første betingelse accepterer EU-domstolen, at hensynet til at sikre en vellykket integration af udlændinge er et tvingende alment hensyn. EU-domstolen finder derimod ikke, at udlændingelovens § 9, stk. 13, og udlændingemyndighedernes administration heraf opfylder de to sidste betingelser (der reelt er et proportionalitetskrav), da vurderingen af hver enkelt barns integrationspotentiale ikke sker på baggrund af tilstrækkeligt præcise, objektive og ikke-diskriminerende kriterier. I den forbindelse er EU-domstolen særligt kritisk over for det forhold, at kravet om vellykket integration som udgangspunkt alene stilles i sager, hvor ansøgningen indgives mere end to år efter den dato, hvor den forælder, der er bosiddende i Danmark, er blevet meddelt permanent opholdstilladelse/opholdstilladelse med henblik på varigt ophold. EU-domstolen finder dette tidsmæssige kriterium for uforståeligt og uegnet som indikator for et barns integrationspotentiale, og at der er risiko for, at kriteriet fører til vilkårlige afgørelser.

 

Afsluttende bemærkninger

 

Genc-sagen er i tråd med EU-domstolens praksis om associeringsaftalekomplekset, og i lyset af denne praksis og den generelle formulering af dommens centrale præmisser står det nu klart, at tyrkiske statsborgere i visse situationer vil have en videre adgang til familiesammenføring end, hvad der følger af den danske udlændingelov – uanset om det er et barn (som i Genc) eller en ægtefælle (som i Dogan), som søger om at blive familiesammenført.

 

Det er vigtigt at understrege, at dommen alene har betydning for familiesammenføring med tyrkiske statsborgere, der allerede opholder sig lovligt i Danmark, og som er økonomisk aktive i EU-rettens forstand her i landet. Der er efter alt at dømme tale om en relativt lille persongruppe.

 

Det er endvidere relevant at fremhæve, at dommen ikke indebærer, at alle udlændingelovens familiesammenføringsbetingelser uden videre kan erklæres som værende i strid med EU-retten i denne type sager. EU-domstolen accepterer, at familiesammenføringsregler, der er indført efter stand still-klausulerne trådte i kraft, kan opretholdes, hvis de er: 1) begrundet i et tvingende alment hensyn; 2) egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette hensyn; og 3) ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. I den konkrete sag opfyldte udlændingelovens § 9, stk. 16, ikke denne restriktionstest, og det er nærliggende at overveje, om ikke flere af de andre familiesammenføringsbestemmelser i udlændingelovens § 9 vil have tilsvarende vanskeligt ved at opfylde testen. I Dogan-sagen konkluderede EU-domstolen, at et tysk krav om tilstrækkelige sprogkundskaber som forudsætning for ægtefællesammenføring ikke opfyldte restriktionstesten, da det medførte automatisk afslag, uden der blev taget fornødent hensyn til de konkrete omstændigheder i hver enkelt sag. Når EU-domstolens argumentation i denne sag sammenholdes med præmisserne i Genc-sagen kan der bl.a. med en vis ret stilles spørgsmålstegn ved, om 24-årsreglen og tilknytningskravet, i relation til sidstnævnte særligt den dertil knyttede 26-års-regel, kan retfærdiggøres efter restriktionstesten.

 

Det er under alle omstændigheder klart, at spørgsmålet om erhvervsaktive tyrkiske statsborgeres adgang til familiesammenføring langt fra er afklaret. Det kan forventes, at udlændingemyndighederne i nærmeste fremtid fremlægger deres fortolkning af Genc-sagen, hvorefter det vil være op til de danske domstole og EU-domstolen at biddrage til yderligere afklaring af rækkevidden af dommen.