Er Danmark i krig, når F-16 trækkes hjem?

Som det sikkert er de fleste bekendt, så ser det ud til, at det eksisterende danske F-16 bidrag til indsatsen mod ISIL/ Islamisk Stat i Irak til oktober i år trækkes og erstattes af et andet bidrag, sandsynligvis i form af udsendelsen af en mobil radar.

Et af de mere oversete spørgsmål i debatten om det danske bidrag er, om ændringen af bidraget bevirker, at Danmark i henhold til folkeretten ikke længere er at anse som en krigsførende part i den væbnede konflikt i Irak. Spørgsmålet er ikke kun interessant for de af os, der er interesserede i folkeretten. I en betænkning om ’deltagelse og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i’ fra maj i år kobler Straffelovrådet nemlig spørgsmålet til en ny bestemmelse, som Rådet foreslår indsættes i Straffeloven. Straffelovrådet foreslår, at der i Straffelovens § 101 a indsætte en ny bestemmelse med følgende ordlyd:

Stk 1. Den, der har dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat, og som under en væbnet konflikt, i hvilken den danske stat er part, er tilsluttet en væbnet styrke for en part, som kæmper mod den danske stat, straffes med fængsel indtil 10 år. Under særligt skærpende omstændigheder er straffen fængsel indtil på livstid. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den pågældende har deltaget i kamphandlinger.

Straffelovrådet lægger med andre ord op til, at det fremover skal være strafbart for personer med tilknytning til Danmark at tilslutte sig en væbnet styrke, der kæmper mod den danske stat i en væbnet konflikt, hvori den danske stat er part. En af forudsætningerne for, at en person vil kunne straffes efter den tiltænkte bestemmelse er altså, at Danmark er part i en væbnet konflikt i udlandet.

Straffelovrådet forholder sig ikke særlig grundigt til, hvornår dette krav er opfyldt. For mens det noteres i betænkningen, at Danmark vil være part i en igangværende væbnet konflikt, når vi sender et F-16 bidrag, står der ikke meget om, hvorledes det forholder sig, når bidraget er af mindre direkte karakter eller hvad der sker, når et bidrag ændrer karakter, som tilfældet vil være fra oktober.

Selvom der kun foreligger sparsomme fortolkningsbidrag, der kan bidrage til at afklare, hvornår en stat folkeretligt indtræder som part i en væbnet konflikt, som den eksisterende mod ISIL i Irak, er det denne bloggers opfattelse, at det er højst tvivlsomt, om Danmark fortsat er part i konflikten i Irak, når vi trækker F-16 bidraget.

Der findes i folkeretten to forskellige tilgange, der kan bidrage til at kaste lys over spørgsmålet. Den første tilgang tager udgangspunkt i reglerne og principperne for neutralitet. Og selvom det er værd at understrege, at reglerne om neutralitet alene finde anvendelse i tilfælde af internationale væbnede konflikter, og at der er fundamentale forskelle på de hensyn, der ligger til grund for den folkeretlige regulering af henholdsvis internationale og ikke-internationale væbnede konflikter, er det fair at antage ,at reglerne kan give om ikke andet så i hvert fald en indikation af, hvornår en stats handlinger i en igangværende væbnet konflikt antager en sådan karakter, at staten må anses for at have involveret sig så tilstrækkeligt, at den ikke længere kan anses for at stå uden for.

Det følger af reglerne om neutralitet, at en stat bliver medkrigsførende i den væbnede konflikt, når den enten utvetydigt tilkendegiver, at den ikke længere er neutral men derimod ønsker at indtræde i konflikten som en part i denne, eller hvis dens faktiske handlinger og krænkelser af neutralitetsforpligtelserne er tilstrækkelig alvorlige. I praksis kræves, at de fysiske handlinger har direkte forbindelse til kamphandlingerne i konflikten og det er altså ikke alle overtrædelser af neutralitetsforpligtelserne, der bringer neutraliteten til ophør.

Den anden folkeretlige tilgang tager udgangspunkt i, hvor megen støtte en stat skal yde til en af konfliktens parter for selv at blive betragtet som en part i den. Ifølge en artikel fra Tristan Ferraro fra det Internationale Røde Kors bliver en stat part i en igangværende konflikt, når staten støtter en af konfliktens parter og støtten gives på baggrund af en officiel beslutning om at yde parten støtte. Men ikke alle former for støtte vil være tilstrækkelig, og partsstatus forudsætter ifølge Ferraro, at støtten har en direkte indvirkning på fjendens evne til at gennemføre kamphandlinger (’ability to conduct hostilities’). Generelle bidrag til krigsindsatsen, såsom finansiel støtte eller våben og/ eller ammunitionsforsyninger falder således uden for og er alene at anse som mere indirekte støtte, der ikke er tilstrækkelige til at gøre en stat til en part i konflikten.

Overført på vurderingen af, hvornår Danmark er part i en igangværende væbnet konflikt, som den i Irak mod ISIL, og den tiltænkte nye bestemmelse i straffeloven vil kunne finde anvendelse, er der altså meget, der tyder på, at det kun er de fysiske bidrag, der har direkte indvirkning på kamphandlingerne, der i sig selv er tilstrækkelige til at gøre Danmark til en part i en eksisterende væbnet konflikt. Så bidrag med kampfly som i Libyen i 2011 og det bidrag, der i skrivende stund er udsendt til kampen mod ISIL i Irak, vil utvivlsomt gøre Danmark til part i konflikten. Det samme vil formentlig gælde for de bidrag, der består i eksempelvis transport af tropper i konfliktområderne. Det ser til gengæld så også ud til, at mere indirekte danske bidrag, der alene består i leverance af våben og/ eller ammunition og i træning og uddannelse af sikkerhedsstyrker og/ eller varetagelse af vanlige stabsfunktioner ikke er tilstrækkelige til, at Danmark bliver part i den væbnede konflikt.

Udsendelsen af en mobil radar må umiddelbart anses for at falde i den kategori af bidrag, der ikke er tilstrækkelig direkte til, at vi på den baggrund er part i konflikten. Det ser derfor også efter denne bloggers opfattelse umiddelbart ud til, at vi ikke længere er at anse som part i konflikten i Irak, når vi indstiller F-16 bidraget til oktober.

Men, som berørt oven for ser det imidlertid også ud til, at officielle danske erklæringer vil kunne blive tillagt folkeretlig betydning. Og det må umiddelbart også betyde, at Danmark (alligevel) godt kan få status af part i en væbnet konflikt, selvom karakteren af det danske bidrag ikke kvalificerer til det. Det vil være tilfældet, hvis det fra officiel dansk side tilkendegives, at Danmark indtræder i konflikten på den ene parts side. I det omfang, at lovgiver ønsker, at en eventuel ny bestemmelse a la den, som Straffelovrådet foreslår skal kunne finde anvendelse i forhold til konflikten mod ISIL i Irak, hvor vores militære bidrag ikke i sig selv gør os til part i konflikten, bør det fra officiel dansk side også tilkendegives, at Danmark (fortsat) anser sig selv som part i konflikten.