Spørgsmålet om danske domstoles tilbøjelighed til at forelægge præjudicielle søgsmål vedrørende skatter og afgifter for EU-Domstolen har været genstand for diskussion i årevis.
Hvor medholdsprocenten ved Højesteret er 15% for skatteyder, er den 50% ved EU-Domstolen. Det kunne tale for, at det generelt set er en fordel for skatteyderne at få forelagt skatte- og afgiftssager for Domstolen.
Det er dog kun et fåtal af de ca. 300 skatte- og afgiftssager, som verserer årligt ved danske domstole, som rent faktisk bliver forelagt EU-Domstolen.
I perioden 2012-2016 afsagde EU-Domstolen dom i 389 skatte- og afgiftssager. Af disse var kun otte forelagt af danske domstole.
Tallene kan friste til at fremsætte den tese, at danske skatteydere forholdes adgang til EU-Domstolen, og at de dermed forholdes en større sandsynlighed for at få medhold.
Nysgerrig på at efterprøve denne tese har jeg foretaget en række statistiske opgørelser og sammenligninger af de forskellige medlemsstaters tilbøjelighed til at forelægge sager for EU-Domstolen. Resultaterne er bragt i en artikel i SKAT Udland nr. 5/2017 af Karnov Group [indsæt link til vores hjemmeside]
Min konklusion er, at statistikkerne ikke giver grundlag for at konkludere, at tesen er korrekt. Danmark har ikke forholdsmæssigt færre sager end andre medlemsstater. Dertil kommer, at en lang række faktorer påvirker behovet for at stille præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen.
Retsgrundlaget om præjudiciel forelæggelse
Spørgsmål om fortolkningen af danske skatte- og afgiftsregler kan have en EU-retlig vinkel. Det gælder i særlig grad, hvor lovgivningen er harmoniseret som vedrørende moms, told og punktafgifter, men også inden for ikke-harmoniseret skattelovgivning kan EU-retten være relevant, navnlig når reglerne influerer på EU-principperne vedrørende fri bevægelighed.
EU-retten administreres af de enkelte medlemsstater, hvis domstole skal prøve forståelsen af EU-retten på samme måde, som de skal prøve national lovgivning. For at sikre retsenheden i EU er der i art. 267 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) givet en adgang henholdsvis en pligt for de nationale domstole til at forelægge EU-Domstolen præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af TEUF og gyldigheden og forståelsen af EU-retsakter.
Bestemmelsen sondrer mellem appellable og inappellable afgørelser. For så vidt angår førstnævnte, kan retten, hvis den skønner behov for en præjudiciel afgørelse fra EU-Domstolen, forelægge sagen for Domstolen. Opstår spørgsmål derimod for appelinstansen, er denne pligtig til at indbringe sagen for Domstolen. Pligten gælder dog ikke, hvis EU-Domstolen allerede har klargjort retstilstanden i et andet søgsmål (acté éclairé), eller hvis det pågældende fortolkningsspørgsmål ikke giver anledning til reel tvivl (acte clair). Den nationale domstol skønner selv, hvorvidt der er behov for at stille præjudicielle spørgsmål, samt på hvilket trin i sagens behandling det skal ske. Skønnet over, hvorvidt EU-Domstolen skal spørges, kan ikke begrænses nationalt.
Domstolen vil alene tage stilling til fortolkningen af den eller de EU-retlige spørgsmål, mens anvendelsen af EU-reglen (den retlige subsumption) på den konkrete retstvist er overladt til den forelæggende domstol.
Medlemslandenes tilbøjelighed til at forelægge sager
Min gennemgang viser, at der i perioden 2012-2016 blev afgjort i alt 389 skatte- og afgiftssager ved EU-Domstolen.
Tyskland havde med 62 afgjorte sager flest forelæggelser fulgt af Holland og Bulgarien med hhv. 44 og 32 sager. Danmark ligger i den lave ende med 8 sager, overgået af Finland og Sverige med hhv. 9 og 10 sager. Kroatien, Cypern og Malta havde slet ingen sager i perioden.
For så vidt angår det samlede antal afgjorte sager, vedrørte 415 sager Tyskland, som således var det land, som havde forelagt flest sager i perioden. Hvor Bulgarien var en af de medlemsstater, som forelagde flest skatte- og afgiftssager, ligger Bulgarien samlet set i den lave ende med 61 sager. 43 sager var forelagt af danske domstole.
Holdes antallet af sager vedrørende skatter og afgifter op imod det samlede antal præjudicielle forelæggelser, ses, at 18% af det samlede antal afgjorte sager vedrører skatter og afgifter. Danmark lægger sig op ad gennemsnittet med 19%, og andelen af skatte- og afgiftssager udgør i langt de fleste lande mellem 20 og 30%.
Sådanne statistikker kan dog efter min vurdering ikke stå alene, da de ikke i sig selv giver grundlag for at konkludere, om danske domstole er utilbøjelige til at forelægge skatte- og afgiftssager, blot fordi f.eks. Tyskland og Bulgarien forelægger flere sager. Statistikkerne må holdes op imod noget andet. Det kan diskuteres, hvad en sådan statistik meningsfuldt kan holdes op imod.
Et sammenligningsgrundlag kunne f.eks. være antal forelæggelser i forhold til antallet af indbyggere i medlemsstaten. Her viser mine opgørelser, at Danmark har ca. dobbelt så mange forelæggelser pr. indbygger som Tyskland. Letland og Bulgarien skiller sig ud med et betydeligt antal sager pr. indbygger, mens Frankrig og Storbritannien skiller sig ud med et meget lavt antal sager pr. indbygger.
Antal forelæggelser kan endvidere holdes op imod antallet af virksomheder i de enkelte lande. Letland og Bulgarien har forelagt langt flest sager pr. virksomhed, mens Danmark har forelagt niende flest sager. Tyskland, der i absolutte tal havde forelagt flest sager, har forelagt færre sager pr. virksomhed, end Danmark har.
Tallene tager imidlertid ikke og kan ikke tage højde for de mange forskellige faktorer, som kan påvirke antallet af præjudicielle forelæggelser. Det kan eksempelvis anføres, at årsagen til, at Tyskland og Holland har forelagt det største antal sager, er, at Tyskland har EU’s største økonomi, mens Holland har store, internationale havne, via hvilke der foretages import til hele EU. Mange virksomheder og en betydelig international handel kan hævdes at afføde principielle problemstillinger, som EU-Domstolen bør tage stilling til.
For Bulgariens vedkommende kan det hævdes, at det er en forholdsvis ny medlemsstat, hvis skatte- og afgiftslovgivning har været igennem en harmonisering de seneste år. Det er derfor først nu, at sagerne er modnet og har fundet deres vej til EU-Domstolen, mens de gamle EU-lande ikke længere har samme behov for en EU-retlig afklaring af deres nationale regelsæt.
Endvidere kan medlemsstaterne have ganske forskellige retssystemer og – traditioner, og tallene løfter ikke sløret for, hvor gode medlemsstaterne er til løbende at implementere direktivændringer og foretage konsekvensændringer som følge af EU-Domstolens domme. Tallene siger endvidere ikke noget om, hvor mange sager der i det hele taget finder deres vej til de nationale domstole i de enkelte medlemsstater. Har en medlemsstat generelt set få sager ved de nationale domstole, f.eks. fordi sagerne i vidt omfang afgøres administrativt, vil forholdsmæssigt færre sager finde deres vej til EU-Domstolen.
Ønsket fra skatteyderne og deres advokater om at forelægge sager for EU-Domstolen er typisk begrundet i en antagelse om, at sandsynligheden for, at skatteyder får medhold, er markant større, end hvis sagerne alene behandles i det danske system.
Denne antagelse bekræftes af min gennemgang af EU-domme.
En opgørelse over den samlede medholdsprocent ved EU-Domstolen viser således, at EU-Domstolen afsagde en dom, som helt eller delvist støttede skatteyders og Kommissionens synspunkt, i lidt over halvdelen af sagerne, i alt 52,4 pct.
Af de 8 domme, hvor danske domstole havde stillet præjudicielle spørgsmål, afsagde Domstolen dom til fordel for skatteyders og Kommissionens synspunkt i 50 pct. af sagerne.
En nærliggende konklusion at drage er derfor, at det er en fordel for skatteyder at få sagen forelagt EU-Domstolen, da der er større sandsynlighed for at få medhold, end hvis det er danske domstole alene, der skal bedømme sagen.
Statistikken siger dog ikke noget om sagernes materielle karakter, og medholdsprocenten er ikke nødvendigvis udtryk for, at EU-Domstolen har større velvilje over for skatteydere, end danske domstole har.
Anmodninger om præjudiciel forelæggelse i danske sager
I den undersøgte periode 2012-2016 var der formalitetsprocedure om præjudiciel forelæggelse i 11 sager ved domstolene, mens der i én sag ved Landsskatteretten tillige blev anmodet om præjudiciel forelæggelse.
I 2012 var der ingen sager herom. I 2013 blev der anmodet om præjudiciel forelæggelse i 3 sager. I to sager var det skatteyder, som anmodede om forelæggelse, og i de sager var Skatteministeriet imod en forelæggelse. I en af sagerne, hvor der var enighed mellem skatteyder og Skatteministeriet om forelæggelse, skete der forelæggelse. I 2014 afsagde Østre Landsret kendelse i én sag om, at præjudiciel forelæggelse skulle ske. Det fremgår ikke tydeligt af referatet af kendelsen, hvordan parterne stillede sig til spørgsmålet om præjudiciel forelæggelse. Dertil kommer, at Skatteministeriet i SKM2014.213.LSR ønskede sagen forelagt EU-Domstolen, hvorefter skatteyder tog bekræftende til genmæle. I 2015 anmodede skatteyder om forelæggelse i to sager, og en af sagerne blev forelagt trods Skatteministeriets protest. I 2016 anmodede skatteyder om forelæggelse i 7 sager, og Skatteministeriet var imod forelæggelse i alle sager. I én sag var der enighed om forelæggelse, og i alt to sager blev forelagt. Fire af de i alt fem forelagte sager blev forelagt af landsretten som første instans, mens en sag blev forelagt af landsretten som anden instans. Der blev ikke i nogen af sagerne afsagt dissens i spørgsmålet om præjudiciel forelæggelse.
Antallet af sager er ganske lavt, og alene af den grund skal man være varsom med at drage konklusioner på baggrund heraf.
En gennemgang af domme afsagt i 2015 og 2016 viser, at der blev afsagt 90 henholdsvis 60 domme af Højesteret og landsretterne som 2. instans. Det er kun et fåtal af disse sager, som havde en egentlig EU-retlig vinkel. For så vidt angår de sager, som har en EU-retlig vinkel, fremgår det ikke nødvendigvis af domsreferatet, om skatteyder eller Skatteministeriet har anmodet om præjudiciel forelæggelse. Spørgsmålet herom kan være afgjort i forbindelse med den skriftlige forberedelse. Det kan endvidere ikke udelukkes, at der under sagens forberedelse indgås processuelle aftaler mellem skatteyder og Skatteministeriet, hvor der aftales nærmere om tilskæring af sagen og stillingtagen til præjudiciel forelæggelse. Dette kan undersøgelsen endvidere ikke tage højde for.
Konklusion
Det er min vurdering, at ovennævnte statistikker ikke giver noget sikkert grundlag for at konkludere, at danske domstole er utilbøjelige til at forelægge skatte- og afgiftssager for EU-Domstolen. Dermed ikke være sagt, at der ikke er sager, som danske domstole burde have forelagt, og dermed heller ikke være sagt, at Skatteministeriet forsøger at begrænse skatteydernes adgang til EU-Domstolen. Det væsentlige i denne forbindelse er, at det ikke kan påvises ved hjælp af statistiske opgørelser.
Som det også er påpeget af professor Fenger, er der en række faktorer, som influerer på, om en sag bør eller skal forelægges EU-Domstolen. Nye medlemsstater kan eksempelvis have et større behov for en afklaring af, hvorledes deres nationale regler skal fortolkes i lyset af EU-retten end de gamle medlemsstater, og lande med stor international handel og mange virksomheder kan oftere end lande med lille international handel opleve problemstillinger, hvor den EU-retlige vinkel fordrer EU-Domstolens stillingtagen.
Endelig vil medlemsstaterne have forskellige retssystemer og -traditioner, og statistikkerne løfter ikke sløret for, hvor gode medlemsstaterne er til løbende at implementere direktivændringer og foretage konsekvensændringer som følge af EU-domme. Tallene siger heller ikke noget om, hvor mange sager der i det hele taget finder deres vej til de nationale domstole i de enkelte medlemsstater. Har en medlemsstat generelt få sager ved de nationale domstole, f.eks. fordi sagerne i vidt omfang afgøres administrativt, vil forholdsmæssigt færre sager finde deres vej til EU-domstolen.
Dertil kommer, at enhver statistisk opgørelse vil kunne anfægtes med det argument, at den ikke forholder sig til indholdet af den konkrete sag.
At medholdsprocenten ved EU-Domstolen generelt er højere for skatteyder end for Skatteministeriet, kan efter min vurdering ikke tages til indtægt for, at EU-Domstolen ser med mildere øjne på skatteyder end på Skatteministeriet. Statistikken siger selv sagt ikke noget om sagens materielle indhold.
Hvis man med en vis tyngde og overbevisning skulle føre bevis for, at danske domstole er utilbøjelige til at forelægge sager for EU-Domstolen, ville det være nødvendigt for de sager, hvor forelæggelse er blevet afvist, at påvise, at andre medlemsstater efterfølgende har forelagt tilsvarende spørgsmål og måske tilmed påvise, at EU-Domstolen er nået et resultat, som afviger fra den dom, som blev afsagt i den danske sag. Det forekommer dog at være særdeles vanskeligt at foretage en sådan opgørelse, da det også vil forudsætte et indblik i sager, hvor der ikke har været en selvstændig formalitetsprocedure om forelæggelse, og hvor domstolenes beslutning om ikke at forelægge således ikke er offentliggjort.
