Boganmeldelse af Peter Otken af:
Peter Vedel Kessing og Andreas Laursen (red.) Robust mandat – juridiske udfordringer ved danske militære missioner i det 21. århundrede (København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016)
”Et robust mandat” har ofte været vekslende regeringers foretrukne betegnelse, når der til brug for folketingsbeslutninger mv. har skullet findes en betegnelse for det grundlag for magtanvendelse, som danske militære enheder er blevet udsendt med i internationale operationer. Derfor har redaktørerne af denne antologi valgt Robust mandat som titel på deres bog om de juridiske udfordringer i disse operationer, der i de sidste godt 20 år er gået fra at være traditionelle, fredsbevarende operationer til i dag oftest at betyde deltagelse i egentlig væbnet konflikt.
Bogen indledes med et kapitel af Ole Wæver (Danmark i krig, igen og igen, s.19-42). Af særlig interesse for (folkerets)jurister, så minder Wæver os om, at i international politik, så er folkeretten kun ét af flere hensyn, der indgår i udenrigspolitiske beslutninger: ”Der er en tendens til i offentligheden – og blandt visse jurister – at diskutere disse spørgsmål som om, at hvis der først er jura involveret, må det også være afgørende. Ulovligt er ulovligt og det er det” (s.39). Men Wæver fortsætter: ”(J)uraens opgave er ikke at fortælle os, hvilken politik vi SKAL følge, men groft sagt (og lidt gammeldags) hvad loven er. Det ligger så i folkerettens natur – i modsætning til national ret – at dette kun er et af flere hensyn” (s.40). Hvor det ville være utænkeligt, at en ansvarlig politiker ville stå på mål for bevidst at overtræde national, dansk ret, så er folkeretten ikke på samme måde mejslet i granit, hvilket også afspejles i de senere års diskussioner om fx begrebet humanitær intervention. Selv om det altid må være (folkerets)juristens opgave at holde fast i, hvad der er (folke)ret, så er det en politisk realitet, som juristen i sit arbejde også bør lægge sig på sinde.
Bogen indeholder flere substantielle indlæg om spørgsmålet, hvornår folkeretten tillader et land at gå i krig. Ole Spiermann behandler som den første i bogens kapitel 3 (Hvornår er det lovligt at gå i krig efter folkeretten – udviklingen, s.61-75) spørgsmålet om Irak-krigens ”lovlighed” (hvis det altså giver mening at bruge dette udtryk, jf. Ole Wævers oven for refererede standpunkt). Der er tale om et relativt kort, oversigtsagtigt kapitel med udgangspunkt i FN-pagtens regler. Om Irak-krigen i 2003 står der således ikke ret meget andet, end at argumentet for lovligheden af magtanvendelse, dvs. den fortolkning af resolution 687 (1991), som koalitionen begrundede invasionen af Irak med, ”blev anvendt første gang i 1993 og siden blandt andet i 1998 og 2003, hvor Irak blev besat af amerikanske og britiske styrker. Oprindelig gav argumentet ikke anledning til væsentlig modstand. I 1993 blev det fremført af Frankrig og også Rusland og godtaget af blandt andre FN’s Generalsekretær. Efterfølgende var argumentet i højere grad genstand for kritik, også i takt med magtanvendelsens intensitet” (s.66). Det sidste kan vist kaldes årtiets underdrivelse, selv om sætningen konkurrerer om denne titel med den umiddelbart efterfølgende tilføjelse, at ”(d)en danske regering godtog både i 1998 og 2003 argumentet” (sst.) Der var som bekendt var tale om to forskellige regeringer, hvor medlemmerne af den første i 2003 var blevet til den opposition, der ikke længere godtog argumentet, og som, da partierne igen fik regeringsmagten i 2011, iværksatte en undersøgelse, der skulle have omfattet bl.a. validiteten af dette argument, da det i 2003 blev anvendt af den afgåede regering.
Andreas Laursen diskuterer spørgsmålet mere indgående i kapitel 6 (Danmarks holdning til magtanvendelse 1990-2015, s.139-177). Her er en grundig gennemgang af argumenterne i 1998 for og imod militær indgriben, hvor regeringen bestående af Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre fik vedtaget en folketingsbeslutning om et militært bidrag til en amerikansk ledet koalition mod Irak under henvisning til resolution 687 (1991), og i 2003, hvor regeringsmagten som nævnt var skiftet til Venstre og Det Konservative Folkeparti, men hvor den juridiske argumentation for at deltage i invasionen reelt var den samme. I dette kapitel er der en grundig oversigt over såvel de politiske synspunkter og henvisninger til, hvilken opfattelse forskellige folkeretsforskere dengang havde af spørgsmålet (se særlig s.149 med note 30 og s.155-56 med note 52). Kapitlet indeholder også en seriøs diskussion af debatten omkring det juridiske grundlag for Danmarks deltagelse i den humanitære intervention i Kosovo i 1999 og i øvrigt, hvor forfatteren med henvisning til statsminister Helle Thorning-Schmidts udtalelser og Udenrigsministeriets notat fra august 2013 i forbindelse med overvejelser om en militær intervention i Syrien konkluderer, at Danmark ”har gjort sig til talsmand for en doktrin om humanitær intervention i folkeretten” (s.166), og at der ”(s)amlet set er sket et markant skred i den danske holdning til rammerne for magtanvendelse, hvilket kan danne grundlag for at overveje, om udviklingen er i Danmarks langsigtede, strategiske interesse” (s.177).
Frederik Harhoff behandler i kapitel 5 (Hvornår er vi der …? Om Danmark i krig – og konsekvenserne deraf, s.109-138) spørgsmålet, hvornår Danmark er i krig. Harhoff argumenterer for, at ordet ”krig” generelt i lovgivningen bør afskaffes til fordel for udtrykket ”væbnet konflikt” (s.138), sådan som det i 2005 skete, for så vidt angår den militære straffelov, netop for at opnå overensstemmelse med den nutidige folkeretlige terminologi. Kapitlets henvisninger til den militære straffelov giver dog enkelte steder anledning til tvivl om forståelsen af reglerne, fx når det om militær straffelov § 10 hedder, at ”når danske styrker i eller uden for riget er i væbnet konflikt, når forsvarsministeren offentligt har meddelt, at lovens bestemmelser for væbnet konflikt finder anvendelse” (s.122). Af lovens § 10, stk. 1, fremgår netop udtrykkeligt, at en meddelelse fra forsvarsministeren ikke er en forudsætning for, at reglerne om væbnet konflikt finder anvendelse. Loven skal netop sikre, at dette spørgsmål ikke risikerer at komme til at afhænge af, hvad man måtte finde opportunt i regeringskontorerne i København, men at deltagerne i en evt. pludseligt opstået væbnet konflikt automatisk er omfattet af lovens regler herom, ligesom de også automatisk ville være omfattet af den humanitære folkerets regler uden nogen forudgående eller efterfølgende politisk beslutning herom. S.128 er det desuden uklart, om forfatteren med ”danske særbestemmelser” også tænker på samme militære straffelov, når han skriver, at ”danske særbestemmelser således ikke træder i kraft, når danske styrker under interne væbnede konflikter inddrages i kamphandlinger mod ikke-statslige styrker i udlandet”. Hvis han gør, så er det forkert. Det var utvivlsomt hensigten med ændringerne af militær straffelov i 2005 at skabe fuldstændig overensstemmelse mellem anvendelsen af den humanitære folkeret og anvendelsen af militær straffelovs regler om væbnet konflikt: Er der tale om en situation, hvor den humanitære folkeret finder anvendelse, så gælder reglerne om væbnet konflikt i militær straffelov også. Men fordi den humanitære folkeret finder anvendelse, så betyder det ikke, at enhver deltager i den væbnede konflikt også har ret til at deltage heri. Derfor er det ikke rigtigt, når det s.130 anføres, at det tilsyneladende ville være en lovlig krigshandling, hvis medlemmer af en væbnet oprørsgruppe, som danske styrker bekæmper under en intern væbnet konflikt i udlandet, kommer til Danmark og sprænger fx Kastellet i København i luften. Der er ikke tale om en lovlig krigshandling, hvis de, der udfører den, ikke har kombattantstatus, og det har medlemmer af væbnede oprørsgrupper i interne, væbnede konflikter sjældent.
Reglerne, der gælder under selve den væbnede konflikt, behandles bl.a. i et antal indlæg af Peter Vedel Kessing (kapitel 7, Hvilke folkeretlige regler gælder under krig, s.181-212), Jes Rynkeby Knudsen (kapitel 8, Om forsvarets håndtering, anvendelse og overholdelse af relevant gældende folkeret i militære operationer, s.213-238) og Jakob Diderichsen (kapitel 9, Måludvælgelse og brug af dødbringende magt, s.239-262). Særlig det sidste kapitel skal fremhæves positivt for sin grundige og meget praktiske analyse af begreberne distinktion, militær nødvendighed og proportionalitet. Kapitlet har potentiale til at blive fast pensum også på officersskoler og på Forsvarsakademiet. Også Mathias Buchs kapitel 11 (s.307-347) om håndtering af pirater, for så vidt angår mandat, frihedsberøvelse og internationale aspekter, skal fremhæves positivt for sin omfattende gennemgang og grundige analyse af et større antal konkrete sager, og det bør også blive obligatorisk læsestof for planlæggere af fremtidige anti-piraterioperationer.
De mange gode analyser taget i betragtning så virker det som en lidt tam afslutning, at redaktørerne lader bogen klinge ud (kapitel 16, Afslutning, s.477-483) i en temmelig traditionel opfordring til at overveje, ”om der er behov for at styrke implementering og monitorering af den folkeretlige ramme” for Danmarks internationale forpligtelser (s.483). Bogens næstsidste kapitel (kapitel 15, Væbnet konflikt – monitorering og med civil retspleje, s.451-483) leverer i hvert fald ikke nogen overbevisende begrundelse for denne opfordring. Forfatteren af kapitlet ser gerne Forsvarets Auditørkorps nedlagt som selvstændig myndighed under Forsvarsministeren og dets rolle i forbindelse med forsvarets internationale indsatser reduceret. Det er jo en ærlig sag, som man kan have mange grunde til at ønske sig. Men fremstillingen består i temmelig stort omfang af et opkog af debatten om Forsvarets Auditørkorps’ uafhængighed fra slutningen af 1990’erne (s.465, 470-71, 475), dvs. fra før revisionen af den militære straffelov mv., som stod på fra 1999 til 2005, og nok så væsentligt før danske soldater for alvor blev udsendt i væbnede konflikter. Det ville have været mere relevant og mere på samme faglige niveau som bogens øvrige kapitler, hvis der i kapitlet var blevet foretaget en analyse af de undersøgelser, som Forsvarets Auditørkorps rent faktisk har gennemført af hændelser i missionsområder i de seneste 15 år. Det er påfaldende, at selv om kapitlet handler om monitorering af overholdelsen af den humanitære folkeret i væbnet konflikt, så vælger forfatteren ikke at omtale nogen af de undersøgelser af kamphandlinger, særlig fra Afghanistan, hvor civile blev dræbt (omtalt i Forsvarets Auditørkorps’ årsberetninger for bl.a. 2007, 2008 og 2009 samt en række pressemeddelelser fra samme periode). Andre ville nok mene, at der her var tale om en monitorering af overholdelsen af den humanitære folkeret, som går en del længere, end hvad folkerettens bogstav kræver. Men forfatteren vil hellere have et nyt og selvstændigt ”permanent monitoreringsorgan”, der skal ”være fremadrettet, forebyggende og fokusere på mere grundlæggende strukturelle årsager til, at der kan opstå tvivl om danske styrker handler i overensstemmelse med Danmarks folke- og menneskeretlige forpligtelser” (s.474). Personligt ville denne anmelder nok foretrække et center, der fokuserede på, hvordan man kunne forhindre folkedrab og etnisk udrensning rundt omkring i verden. Men sådan kan prioriteter jo være så forskellige. Det er fint nok at drømme om nye institutioner, arbejdspladser og karrieremuligheder, men hvis man vil feste for skatteborgernes penge, så kræver det nok særlig i disse år lidt mere håndfaste argumenter for behovet, når forsvaret, andre offentlige myndigheder og selv universiteterne kommer under sparekniven. Og så er det rimeligt at kræve af et indlæg i en akademisk publikation, at der heri bliver demonstreret kendskab til de faktiske forhold inden for det relevante fagområde, som man forholder sig kritisk til, også selv om disse måtte være ubelejlige for forfatterens budskab. Det er galt nok, at politikere og interesseorganisationer kan finde på at benytte sig af alternative fakta, herunder fortielse af relevante fakta, men det burde være en selvfølge, at noget sådant ikke får lov at snige sig ind i akademiske publikationer.
Men hvis man bortser herfra, så foreligger med Robust mandat en solid og omfattende analyse af de fleste juridiske spørgsmål, som godt 25 års såkaldt aktivistisk udenrigspolitik har givet anledning til at tage op. Bogen skal hermed være anbefalet som den måske vigtigste udgivelse om emnet i de senere år.
