Menneskerettighedsdomstolens dom om treårsreglen

Den 9. juli 2021 afsagde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) den længe ventede dom i M.A. mod Danmark. Sagen omhandler den såkaldte treårsregel i udlændingeloven (udl.), hvorefter udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus efter udl. § 7, stk. 3, som udgangspunkt ikke har mulighed for at opnå familiesammenføring med nære familiemedlemmer inden for de første tre års ophold i Danmark.

Midlertidig beskyttelsesstatus er en form for asyl, der gives til udlændinge, der i risiko på grund af særligt alvorlige generelle forhold i deres hjemland. Navnlig syriske statsborgere har fået dette opholdsgrundlag, der blev introduceret under asylkrisen i 2015.

Treårsreglen har fra starten været kontroversiel. Da den blev vedtaget i begyndelsen af 2016, var det første gang, at det i bemærkningerne til en stramning af udlændingeloven åbent blev anerkendt, at ”der er en vis risiko for”, at EMD i en konkret sag vil underkende den. Efterfølgende stillede bl.a. Institut for Menneskerettigheder og jeg (Juristen, nr. 3, 2016) spørgsmålstegn ved reglens forenelighed med EMRK art. 8, men Højesteret satte et foreløbigt punktum for denne diskussion med to domme fra 2017 og 2019. Det er sagen fra 2017, som nu er behandlet af EMD.

Den konkrete sag

Klager i M.A. mod Danmark er en syrisk mand, der i juni 2015 fik midlertidig beskyttelsesstatus i Danmark efter udl. § 7, stk. 3. I november 2015 ansøgte han om familiesammenføring med sin syriske hustru, der fortsat befandt sig i Syrien. Udlændingenævnet meddelte parret endeligt afslag på familiesammenføring i september 2016 under henvisning til treårsreglen og til, at afslaget ikke var i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

Den 6. november 2017 konkluderede Højesteret (UfR 2018.688H), at Udlændingenævnets afgørelse ikke var ugyldig. Højesteret fandt ikke, at EMRK art. 8 var krænket og lagde herved vægt på bl.a., at klagers tilknytning til DK var begrænset, at hustruen ingen tilknytning havde til DK, og at hindringen for udøvelse af parrets familieliv var midlertidig, da klager kunne vende tilbage til Syrien ved en forbedring af de generelle forhold i landet, alternativt ville han have ret til familiesammenføring efter tre år i Danmark. Samlet set fandt Højesteret derfor, at anvendelsen af treårsreglen i den konkrete sag lå inden for den danske stats skønsmargin efter konventionen.

Sagen blev i januar 2018 indbragt for EMD.

EMD’s begrundelse og resultat 

Dommens principielle karakter understreges af, at den er afsagt af EMD’s storkammer (17 dommere, hvoraf kun en dissentierede), og at såvel Europarådets Menneskerettighedskommissær, FN’s Flygtningehøjkommissionær, regeringerne fra Norge og Schweiz samt Institut for Menneskerettigheder intervenerede.

Det første store spørgsmål, som EMD i dommen tager stilling til, er omfanget af Danmarks skønsmargin. På mere end 6 sider (pr. 140-163) foretager EMD en grundig og systematisk behandling af dette spørgsmål og når frem til, at flere vægtige argumenter taler for, at staterne har en vid skønsmargin (”wide margin of appreciation”) til at indføre venteperioder for familiesammenføring for udlændinge med subsidiær eller midlertidig beskyttelse. EMD lægger vægt på bl.a., at domstolen ikke tidligere havde taget stilling til en tilsvarende sag, at staterne normalt overlades et stort spillerum til at foretage immigrationskontrol begrundet i den  økonomiske velfærd, at der i 2015 og 2016 var tungtvejende sociale og økonomiske hensyn på spil for staterne, at der er tale om et politisk sensitivt spørgsmål, og at der hverken på national, international eller EU-niveau er en fælles holdning (”European consensus”) til spørgsmålet om venteperioder i familiesammenføringssager. Særligt i relation til EU-rettens betydning fremhæves (pr. 155 ff.), at DK ikke er bundet af EU-reglerne grundet vores retsforbehold, men at disse regler overlader en vidtrækkende (”extensive”) skønsmargin, idet en toårig venteperiode tillades.

Under henvisning til alle disse argumenter finder EMD (pr. 161-163), at en toårig venteperiode, som den EU-retlige, kan rummes inden for den vide skønsmargin efter EMRK art. 8, men at en længere tidsmæssig begrænsning af adgangen til familiesammenføring vil kræve en yderligere retfærdiggørelse, da hensynet til, at familieliv ikke kan udøves i andet land, herefter gradvist vil veje tungere i proportionalitetsafvejningen efter EMRK art. 8, stk. 2.

Med udgangspunkt i disse betragtninger konkluderer EMD, at Danmark i den konkrete sag har krænket EMRK art. 8, da hensynene til immigrationskontrol og effektiv integration ikke var tilstrækkeligt tungtvejende til at begrunde det indgreb i klagers familieliv, som afslaget på familiesammenføring i 2016 udgjorde. EMD lægger navnlig vægt på, at den danske lovgivning var udformet så restriktivt, at der ikke blev foretaget en reel og fyldestgørende individuel vurdering af, hvorvidt hensynet til parrets familieliv kunne begrunde en kortere venteperiode end tre år, at parret havde været gift i mere end 25 år, og at det markant faldende antal asylansøgere i årene efter treårsreglens vedtagelse ikke havde medført en genovervejelse af dens udformning.

Kommentar

Der er tale om en markant og nuanceret dom, der er interessant og principiel af mange årsager. Det er langt fra muligt at behandle alle i dette blogindlæg, hvorfor alene en række af de væsentligste berøres.

Overordnet bidrager dommen til en afklaring af en række spørgsmål af stor praktisk betydning om rækkevidden af EMRK art. 8 i familiesammenføringssager, hvor det ikke er muligt at udøve familieliv i et andet land. EMD adresserer for første gang betydningen af det konkrete asylopholdsgrundlag (Flygtningekonventionen hhv. EMRK art. 3) for flygtninges adgang til familiesammenføring og de dertil knyttede processuelle garantier. Endelig udtaler EMD sig om forholdet mellem EMRK art. 3 og EMRK art. 8 i situationer af massetilstrømning af udlændinge.

I dommen går EMD bemærkelsesværdigt langt for at imødekomme staternes interesse i at have et spillerum på familiesammenføringsområdet, og dommen er på dette punkt på linje med de senere års tendens til, at EMD i stigende grad overlader en relativ vid skønsmargin til staterne i udlændingesager. Denne udvikling er mest markant kommet til udtryk på udvisningsområdet i sager som Levacovic mod DK (2018) og Shuaib Khan mod DK (2021), hvor EMD konkluderede, at Danmarks udvisning af kriminelle udlændinge var i overensstemmelse med EMRK art. 8 og herved lagde afgørende vægt på de danske domstoles grundige behandling af sagerne.

I M.A. mod DK kommer imødekommelsen af staterne klarest til udtryk i EMD’s ovenfor nævnte anerkendelse af den vide skønsmargin (og begrundelsen herfor) men også mere konkret i blåstemplingen af brugen af venteperioder for visse typer af flygtninge. Domstolen accepterer således i generelle vendinger (pr. 161-162), at der kan indføres venteperioder for flygtninge med et andet asylgrundlag end konventionsstatus og nævner i den forbindelse udtrykkeligt udlændinge med både subsidiær og midlertidig beskyttelse. Fra et dansk perspektiv er dette værd at bemærke, fordi det i udlændingeloven alene er sidstnævnte kategori (udl. § 7, stk. 3), som treårsreglen finder anvendelse på. Udlændinge med (subsidiær) beskyttelsesstatus (udl. § 7, stk. 2) har derimod efter dansk ret en umiddelbar adgang til familiesammenføring.

EMD ender med at konkludere, at DK har overtrådt konventionen men gør det med en begrundelse, der fremstår juridisk velbegrundet. Som argumenteret for i min artikel fra 2016 er undtagelserne til treårsreglen i udl. § 9c, stk. 1, formuleret særdeles snævert. Endvidere tilsiger hensyn til saglighed og proportionalitet, at lovgivningsmagten kunne have forholdt sig mere udtrykkeligt til den aktuelle nødvendighed af treårsreglen i takt med det betydelige fald i antal af asylansøgere fra 2016 og frem henset til, at reglen netop blev indført for at dæmme op for konsekvenserne af den drastiske stigning i antallet af asylansøgere før og under asylkrisen.

Treårsreglen har ikke ændret indhold, siden den blev vedtaget i starten af 2016. Samlet set synes det svært at komme udenom, at en vis revision nu er påkrævet, hvis dommen i M.A. mod DK skal efterleves. Danmark overlades dog et betydeligt spillerum til at foretage denne – herunder til at operere med venteperioder af minimum to års varighed – uden derved at komme i konflikt med konventionen.

Afslutningsvis kan bemærkes, at EMD’s anvendelse af EU-ret i M.A. mod DK hverken synes nyskabende eller juridisk kontroversiel. Dette synspunkt understøttes af, at den danske regering i det danske indlæg i sagen selv opfordrede EMD til at lægge vægt på EU-retten ved fortolkningen af konventionen, da EU-retten, ifølge regeringen, illustrerer staternes behov for en ret til at opretholde og indføre venteperioder for familiesammenføring (pr. 67 ff.). Det er denne opfordring, som EMD følger i dommen.

EMD har en langvarig tradition på tværs af retsområder for at inddrage EU-retten som fortolkningsbidrag, når den fastlægger indholdet af EMRK, ligesom den også inddrager indholdet af national ret i konventionsstaterne og anden international ret (f.eks. FN-konventioner). Formålet hermed er at udlede, hvorvidt der er en fælles europæisk holdning til den givne problemstilling. Hvis en sådan holdning foreligger, vil det tale for, at EMRK fortolkes på linje hermed. Omvendt overlades staterne normalt et større spillerum, når der ikke foreligger en fælles holdning. Under alle omstændigheder – og som det også fremgår af M.A. mod DK – er eksistensen af en fælles europæisk holdning eller ej altid alene et element blandt mange i EMD’s fortolkning af konventionen, hvor der også bliver lagt vægt på bl.a. arten og karakteren af det konkrete indgreb, den nationale lovgivningsproces og grundigheden af den nationale sagsbehandling og domstolsprøvelse.

Blogindlægget er udtryk for forfatterens holdning og er ikke drøftet med øvrige personer med tilknytning til Rule of Law bloggen.