I lyset af den seneste uges udmeldinger fra de tyrkiske myndigheder om, at Tyrkiet vil åbne grænserne til Europa og det deraf følgende pres på den græsk-tyrkiske grænse, har flere politikere herhjemme luftet muligheden for at anvende den såkaldte ”asylnødbremse” til at lukke Danmarks grænser for asylansøgere. Formålet med dette indlæg er kort at ridse op, hvad ”asylnødbremsen” reelt går ud på, hvad betingelserne er for at bringe den i anvendelse, og hvilke konsekvenser det kan have.
Hvad er ”asylnødbremsen”?
Det er en ordning, der blev indført af den daværende regering i 2017 med det formål at sikre, at Danmark ikke igen kommer til at stå i en situation som under EU’s asylkrise i 2015, hvor folkevandringerne op igennem Europa resulterede i en massetilstrømning af asylansøgere og migranter.
Asylnødbremsen findes i udlændingelovens § 28, stk. 7, der har følgende ordlyd:
“Stk. 7. Udlændinge- og integrationsministeren kan i særlige tilfælde beslutte, at udlændinge, som påberåber sig at være omfattet af § 7 [asylansøgere], kan afvises ved indrejse fra et land, som er omfattet af Dublinforordningen. Beslutningen træffes for en periode på op til 4 uger, som kan forlænges for en periode på op til 4 uger ad gangen. Afvisning efter 1. pkt. kan ske efter bestemmelserne i stk. 1, nr. 1-7.”
Hvorfor er det overhovedet nødvendigt at lovgive om en nødbremse?
Det er det fordi, Danmark har indgået en række aftaler med EU på området for grænsekontrol og asylansøgere, der indebærer, at Danmark ikke uden videre kan beslutte at lukke landets grænser og afvise asylansøgere. I nærværende sammenhæng er det navnlig Dublin-forordningen fra 2013 om fordeling af asylansøgere, der er relevant. Dublin-forordningen er omfattet af det danske retsforbehold, men Danmark valgte i 2006 at indgå en parallelaftale med EU, der medfører, at Danmark alligevel deltager i Dublin-samarbejdet.
Groft sagt er formålet med Dublin-forordningen at sikre, at en asylansøgning, der indgives i EU, kun behandles af én medlemsstat (den ansvarlige medlemsstat). Forordningen indeholder en liste af prioriterede ansvarskriterier, hvoraf det væsentligste (art. 13) identificerer den første medlemsstat, hvori en asylansøger er indrejst ulovligt fra et tredjeland, som værende ansvarlig for at behandle vedkommendes asylansøgning. Den ansvarlige medlemsstat er derfor typisk en af de sydeuropæiske lande, der repræsenterer EU’s ydre grænser.
Den ulovlige indrejse dokumenteres oftest ved hjælp af fingeraftryk, som den første medlemsstat er forpligtet til at optage efter reglerne i Eurodac-forordningen. Hvis en asylansøger i en sådan situation rejser videre og søger asyl i en anden af EU’s medlemsstater, er denne anden stat berettiget til at sende asylansøgeren tilbage til den ansvarlige medlemsstat, som efter Dublin-forordningen er forpligtet til at tilbagetage asylansøgeren.
Dublin-forordningen giver ikke mulighed for at afvise en asylansøger ved indrejsen til Danmark fra et andet Dublin-land (såsom Tyskland eller Sverige). Det skyldes, at Danmark efter forordningen er forpligtet til at give asylansøgere adgang til landet, mens Udlændingestyrelsen efter ansvarskriterierne vurderer, hvilket land der er ansvarlig for at behandle asylansøgningen og, eventuelt, iværksætter tilbagetagelsesprocedure. Forordningen indeholder ikke regler, der tager sigte på at håndtere situationer med massetilstrømninger af asylansøgere og migranter. Siden 2016 har EU-landene forhandlet om reformforslag, der indeholder sådanne tiltag sammen med en mere solidarisk fordeling af asylansøgere (se nærmere i dette blogindlæg), men der har endnu ikke kunnet opnås enighed herom.
Betingelserne for at aktivere nødbremsen
Det er udlændinge- og integrationsministeren, der beslutter, om nødbremsen skal aktiveres. Betingelserne herfor fremgår af bemærkningerne til udlændingeloven. Det følger heraf, at nødbremsen alene kan aktiveres i ekstraordinære situationer, og at det er en forudsætning, at der foreligger:
“en krisesituation, hvor Dublinsamarbejdet formelt set stadig fungerer, men hvor samarbejdet efter den danske regerings opfattelse i realiteten er holdt op med at fungere, og hvor Danmark således efter en folkeretlig vurdering ikke længere kan anses for forpligtet til at følge procedurerne i Dublinforordningen.”
En sådan folkeretlig nødretssituation vil foreligge, hvis opfyldelse af Danmarks forpligtelser efter Dublin-forordningen ”alvorligt ville true statens eksistens eller velfærd”. Hvorvidt det er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af en række omstændigheder og herom anføres det i lovbemærkningerne:
“Bemyndigelsen for udlændinge- og integrationsministeren til at aktivere ordningen om afvisning af asylansøgere på grænsen vil på den ene side i hvert fald kunne udnyttes i en situation, hvor samtlige lande er ophørt med at overholde Dublinprocedurerne. Bemyndigelsen vil derimod på den anden side ikke kunne udnyttes, hvis der f.eks. er tale om, at enkelte lande ikke lever op til deres forpligtelser efter forordningen. Det er vanskeligt nærmere at angive, hvor mange lande der ikke længere skal overholde Dublinprocedurerne, før det er muligt at anvende nødbremsen. Ved vurderingen vil det have betydning, hvordan migrationsstrømmene bevæger sig i forhold til de lande, som ikke længere overholder procedurerne.”
Det er således en betingelse, at flere medlemsstater ikke lever op til forpligtelserne efter Dublin-forordningen. Det præcise antal fastsættes ikke, men som eksempler på manglende efterlevelse nævnes, at der ikke foretages registreringer af fingeraftryk, eller at anmodninger om tilbagetagelse af asylansøgere ikke accepteres.
Konsekvenserne af en aktivering af nødbremsen
Den håndgribelige konsekvens af en aktivering af nødbremsen er, at afvisning af asylansøgere vil kunne finde sted ved forsøg på at passere en dansk luft-, sø- eller landegrænse direkte fra et andet land, som er omfattet af Dublin-forordningen. Afvisningen kan alene ske, hvis asylansøgeren er standset eller pågrebet ”i umiddelbar forbindelse” med indrejsen til Danmark. Det er politiet, der skal træffe afgørelse om afvisning, og denne kan påklages til Udlændingenævnet. Klagen har dog ikke opsættende virkning, så der er ingen ret til ophold under klagesagens behandling.
Så længe nødbremsen er aktiveret, vil Danmark ikke efter Dublin-forordningen kunne tilbagesende asylansøgere, der ankommer til Danmark på anden vis (f.eks. direkte fra et land, der ikke deltager i Dublin-samarbejdet), eller som ikke pågribes i forbindelse med indrejsen. Dette anføres direkte i lovbemærkningerne og er i øvrigt en logisk konsekvens af, at nødbremsen alene kan aktiveres, såfremt Dublin-samarbejdet, efter regeringens opfattelse, er ophørt med at fungere.
Det er langt mere uklart, hvordan EU og de øvrige medlemsstater vil reagere på en dansk aktivering af nødbremsen, da der ikke er lignende fortilfælde. Formelt, juridisk set er virkningen, at Danmark ikke lever op til forpligtelserne efter parallelaftalen og Dublin-forordningen, som også gælder i situationer, hvor der er massetilstrømninger af migranter og asylansøgere lig i 2015. Den praktiske virkning er, at udfordringen med at håndtere konsekvenserne af en sådan massetilstrømning og den manglende enighed i EU om en samlet, solidarisk løsning væltes over på Danmarks nabolande og de øvrige medlemsstater, som næppe vil være tilfredse hermed. I sidste ende har EU (lig Danmark) mulighed for at opsige parallelaftalen om Danmarks deltagelse i Dublin-samarbejdet, men om dette bliver konsekvensen vil bero på komplicerede juridiske og politiske vurderinger.
