Østre Landsret afsagde den 19. maj 2017 dom i den første sag om den såkaldte ”tre-års-regel” i udlændingeloven, hvorefter udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus i Danmark først efter tre år kan ansøge om familiesammenføring her i landet.
Tre-års-reglen er menneskeretlig kontroversiel, og det er gjort gældende af bl.a. Institut for Menneskerettigheder og undertegnede, at den i konkrete sager kan føre til afgørelser, som er i strid med EMRK art. 8 om ret til respekt for familieliv og diskriminationsforbuddet i EMRK art. 14. Da reglen blev lanceret i starten af 2016, var det da også første gang, at regeringen åbent erkendte i bemærkningerne til en stramning af udlændingeloven, at ”der er en vis risiko for”, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) i en konkret sag vil underkende den foreslåede ordning. Østre Landsrets afgørelse var derfor ventet med spænding.
En enig landsret fastslog, at tre-årsreglen hverken krænkede EMRK art. 8 eller art. 14 og frifandt dermed Udlændingenævnet. Resultatet er ikke i sig selv overraskende, da danske domstole traditionelt er tilbageholdende i sager, hvor Danmarks internationale forpligtelser udfordres. Hvad der måske er mere overraskende, er dommens begrundelse.
Den juridiske baggrund
For at forstå problemstillingerne knyttet til tre-års-reglen er det nødvendigt at forstå det bagvedliggende danske og menneskeretlige retsgrundlag, der derfor i hovedtræk beskrives i det følgende.
Det er udlændingelovens § 7, der fastslår hvilke udlændinge, der i Danmark kan tildeles asyl – en status der gives til udlændinge, der groft sagt er i alvorlig risiko for at lide overlast i deres hjemland. Bestemmelsen indeholder i dag tre forskellige asylkategorier:
- konventionsstatus, der gives til personer, der falder inden for anvendelsesområdet for FN’s flygtningekonvention (§ 7, stk. 1),
- beskyttelsesstatus (§ 7, stk. 2), og
- midlertidig beskyttelsesstatus (§ 7, stk. 3).
Forskellen på de sidste to kategorier er, at beskyttelsesstatus gives til personer, der som følge af individuelle forhold er i risiko for overgreb, hvorimod midlertidig beskyttelsesstatus tildeles, hvor det er den generelle situation i hjemlandet præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile, der medfører overgrebsrisikoen.
Tre-års-reglen (udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d) blev indført i februar 2016 og indebærer, at udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus (kategori 3) først kan ansøge om familiesammenføring efter tre år i Danmark. Derimod kan udlændinge med konventionsstatus (kategori 1) eller beskyttelsesstatus (kategori 2) ansøge om familiesammenføring straks efter, de har fået opholdstilladelse. Denne forskelsbehandling begrundes i bemærkningerne til bestemmelsen med, at udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus – generelt set – har et mere midlertidigt behov for beskyttelse end udlændinge omfattet af de to øvrige asylkategorier.
Tre-års-reglen er ikke absolut, idet det fremgår af bemærkningerne, at der vil skulle meddeles familiesammenføring (efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1), hvis en udlænding har krav herpå efter Danmarks internationale forpligtelser. Som (ikke-udtømmende) eksempler på, hvornår dette vil kunne være tilfældet, nævnes en situation, hvor personen i Danmark forud for udrejsen fra hjemlandet har passet en handicappet ægtefælle i hjemlandet, eller hvis den herboende har alvorligt syge mindreårige børn i hjemlandet. Endvidere henvises der til, at hensynet til barnets tarv og FN’s børnekonvention kan bevirke, at der tillades familiesammenføring på et tidligere tidspunkt – f.eks. hvis personen i Danmark er et mindreårigt barn, hvis forældre søger om familiesammenføring.
For så vidt angår retten til respekt for familieliv i EMRK art. 8 så har EMD aldrig taget stilling til bestemmelsens rækkevidde i en sag, hvor det er en person med asyl i en konventionsstat, der søger om familiesammenføring med en ægtefælle fra hjemlandet. Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at der ikke kan siges noget generelt om bestemmelsens beskyttelse i denne type sager. For det første har EMD nemlig afsagt en lang række afgørelser og domme i familiesammenføringssager, hvoraf kan udledes generelle retningslinjer. Det fastslås således standardmæssigt af EMD, at EMRK art. 8 ikke indebærer en generel ret for familier til at vælge, i hvilket land de vil udøve deres familieliv, og at omfanget af bestemmelsens beskyttelse beror på en proportionalitetsafvejning af, om konventionsstatens legitime interesse i at føre indvandringskontrol i lyset af omstændighederne i den konkrete sag er tungtvejende nok til at begrunde et afslag på familiesammenføring. EMD har udviklet en række faste kriterier, der skal indgå i denne proportionalitetsafvejning, og i ægtefællesammenføringssager er det følgende:
- i hvilket omfang et afslag på familiesammenføring reelt medfører afbrydelse af familielivet,
- parrets tilknytning til konventionsstaten henholdsvis hjemland/tredjeland,
- om der er uoverstigelige (”insurmountable”) hindringer for udøvelse af familieliv i ansøgers oprindelsesland eller et tredjeland,
- om hensyn til immigrationskontrol eller den offentlige orden taler for et afslag,
- alderen på eventuelle børn,
- hensynet til barnets tarv, hvis der er børn involveret. Dette hensyn er af største (”paramount”) vigtighed og skal tillægges betydelig (”significant”) vægt, og
- tidspunktet for familielivets etablering, herunder om det var sponsorens eget valg at efterlade familien i hjemlandet.
For det andet har EMD gentagne gange i løbet af årerne karakteriseret asylansøgere og anerkendte flygtninge som en ”sårbar persongruppe” med behov for særlig beskyttelse fra konventionsstaterne, og EMD har i tre domme fra 2014 fastslået, at familiens enhed er en essentiel ret for flygtninge, at familiesammenføring er en grundlæggende forudsætning for, at personer, der er flygtet fra forfølgelse, kan genetablere et normalt liv, og at flygtninges familiesammenføringssager derfor skal gennemføres hurtigt, fleksibelt og effektivt.
For så vidt angår EMRK art. 14 – der er en accessorisk diskriminationsbestemmelse og derfor skal behandles i sammenhæng med EMRK art. 8 – så er det en treleddet test, der afgør, om bestemmelsen er krænket. Det skal således vurderes om: 1) der er tale om en forskelsbehandling af sammenlignelige situationer, der 2) kan henføres til en af de i bestemmelsen forbudte diskriminationsgrunde. I givet fald skal denne forskelsbehandling være 3) velbegrundet (saglig og proportional), hvis ikke den skal udgøre diskrimination i strid med EMRK art. 14.
Den konkrete sag
Sagsøgeren i den konkrete sag for Østre Landsret var en syrisk mand, der i juni 2015 blev meddelt midlertidig beskyttelsesstatus i Danmark. I forlængelse heraf ansøgte han om familiesammenføring med sin syriske hustru (parret har været gift siden 1990) og parrets to mindreårige børn, der alle tre stadig befinder sig i Syrien. Parret fik afslag herpå af udlændingemyndighederne bl.a. under henvisning til, at Folketinget har vurderet, at bestemmelsen er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, og at der ikke i øvrigt i sagen forelå sådanne ganske særlige grunde, der kunne begrunde opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
For Østre Landsret påstod sagsøger, at afslaget på familiesammenføring skulle erklæres ugyldigt. Til støtte herfor blev det gjort gældende, at såvel tre-års-reglen i sig selv som det konkrete afslag på familiesammenføring var i strid med EMRK art. 8 og art. 14. Institut for Menneskerettigheder intervenerede i sagen til støtte for sagsøger.
Østre Landsrets begrundelse og resultat
Landsretten indleder med kort at fastslå, at tre-års-reglen som sådan ikke er i strid med EMRK art. 8, da reglen forfølger et legitimt formål (landets økonomiske velfærd), og da reglen ikke er absolut. Herefter vender landsretten blikket mod EMRK art. 14, jf. art. 8 og konstaterer, at da:
Sondringen mellem konventionsflygtninge, personer med beskyttelsesstatus og personer med midlertidig beskyttelsesstatus, der blev indført ved lov nr. 153 af 18. februar 2015, er etableret under hensyn til, at disse respektive grupper af flygtninge anses for at have forskellige behov for beskyttelse og i den forbindelse forskellige behov for varigheden af den meddelte beskyttelse. Da den forskel i adgangen til familiesammenføring, der blev indført ved lov af 26. januar 2016 – og som er afledt af, på hvilket grundlag opholdstilladelse er meddelt – findes sagligt velbegrundet, kan sagsøgers adgang til familiesammenføring i forhold til adgangen for familiesammenføring for udlændinge omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2, ikke anses for at være i strid med EMRK art. 14, jf. art. 8.
Endelig fremhæver landsretten, at sagsøger er sund og rask, og at hustruen ikke lider af alvorlig sygdom eller har alvorlige handicaps. På den baggrund finder landsretten ikke, at der er oplyst om sådanne ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, at der er anledning til at tilsidesætte Udlændingenævnets skøn om, at der ikke meddeles sagsøgers ægtefælle opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
Kommentar
Som allerede nævnt er det ikke overraskende, at landsretten afholder sig fra at tilsidesætte Udlændingenævnets afgørelse i en situation som den foreliggende, hvor lovgivningsmagten udtrykkeligt vælger at lovgive til grænsen af EMRK’s beskyttelse. Derimod er det mere overraskende, at landsretten helt undlader at forholde sig til de centrale menneskeretlige argumenter i forhold til både EMRK art. 8 og art. 14.
I forhold til EMRK art. 8 er det forståeligt, at landsretten – med henvisning til, at tre-års-reglen ikke er absolut – konstaterer, at reglen som sådan ikke krænker retten til respekt for familieliv. Det afgørende i relation til EMRK art. 8 er nemlig, om tre-års-reglen og særligt den dertil knyttede undtagelsesmulighed i udlændingelovens § 9 c, stk. 1, i konkrete sager administreres i overensstemmelse med retten til respekt for familieliv. Denne konkrete overensstemmelse med EMRK art. 8 forholder landsretten sig kun ganske overfladisk til ved at fremhæve, at der ikke i sagen forelægger sådanne ganske særligt grunde (alvorlig sygdom og handicaps samt hensynet til barnets tarv), der er udtrykkeligt fremhævet i bemærkningerne til udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
De centrale og potentielt afgørende menneskeretlige argumenter vedrørende EMRK art. 8, som såvel sagsøger som Institut for Menneskerettigheder fremførte under sagen, forholder landsretten sig så vidt ses slet ikke til. Udlændingelovens § 9 c, stk. 1, er ganske vist en skønsmæssig bestemmelse, men når det udtrykkeligt fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at der skal meddeles opholdstilladelse, når Danmarks internationale forpligtelser tilsiger det, og når de anførte eksempler på, hvornår det kan være tilfældet, netop kun er eksempler, så kan det med en vis ret anføres, at landsretten som minimum burde have efterprøvet, hvorvidt Udlændingenævnet ved udøvelsen af skønnet havde forholdt sig til de mest centrale menneskeretlige argumenter. I relation til EMRK art. 8 tænkes der her særligt på, at adskillelsen af familien skyldes asylbegrundende forhold og ikke sagsøgers eget valg, at der ikke er noget alternativt sted for familien at være sammen, da sagsøger er i risiko for at lide overlast i Syrien, at der er tale om en særlig sårbar persongruppe, at familiesammenføring er en essentiel ret for flygtninge, og at tre-års-reglen på grund af udlændingemyndighedernes gennemsnitlige sagsbehandlingstider reelt medfører, at sagsøger skal have opholdt sig mere end 34 måneder i Danmark, før der kan søges om familiesammenføring, hvorefter det kan tage op til ti måneder for myndighederne at behandle ansøgningen.
Landsrettens argumentation i forhold til diskriminationsforbuddet i EMRK art. 14 er ikke helt nem at forstå. Hvis man tager udgangspunkt i den ovennævnte treleddede diskriminationstest, så synes landsretten at forudsætte, at de to første led (sammenlignelighedskravet og den forbudte diskriminationsgrund) er opfyldt, idet det afgørende for landsretten er, at forskelsbehandlingen mellem de tre asylgrupper er ”sagligt velbegrundet”. Som det f.eks. er tilfældet i forhold til den uskrevne lighedsgrundsætning i dansk forvaltningsret, er det nemlig i relation til EMRK art. 14 kun relevant at vurdere sagligheden af en given forskelsbehandling, såfremt der er tale om sammenlignelige situationer. Såfremt denne antagelse er korrekt, er det bemærkelsesværdigt, fordi det gennemgående argument fra regeringens side i forhold til diskriminationsproblematikken, der også fremgår af bemærkningerne til tre-års-reglen, er, at reglen slet ikke rejser spørgsmål i forhold til EMRK art. 14, da udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus ikke er i en situation, der kan sammenlignes med situationen for konventionsflygtninge eller situationen for udlændinge med beskyttelsesbehov.
Det er også værd at pointere i forhold til EMRK art. 14, jf. art. 8, at landsrettens vurdering af sagligheden af forskelsbehandlingen (som det fremgår af citatet ovenfor) synes at være begrænset til en henvisning til det generelle argument fra lovbemærkningerne om, at udlændinge med midlertidig beskyttelsesstatus har et mere midlertidigt beskyttelsesbehov end udlændinge omfattet af de to øvrige asylkategorier. Man kan dog stille et stort spørgsmålstegn ved, om dette argument holder stik, i hvert fald i forhold til syriske statsborgere, der udgør størstedelen af dem, der bliver meddelt midlertidig beskyttelsesstatus. Årsagen til og karakteren af konflikten og den generelle ustabilitet i Syrien er på nuværende tidspunkt uløseligt forbundet med regimet i dette land, hvorfor det synes svært konkret at retfærdiggøre, at den beskyttelsesstatus (kategori 2), der i praksis gives til en syrisk mand, der er desertør, skulle være af en mere forbigående karakter end den midlertidige beskyttelsesstatus (kategori 3), der i praksis meddeles en person som sagsøger på grund af de generelle risici i landet.
Denne manglende konkretisering af begrundelsen for forskelsbehandlingen mellem de tre asylkategorier i relation til familiesammenføring er det væsentligste argument (hvis man forudsætter, at sammenlignelighedskravet er opfyldt) for, hvorfor tre-års-reglen er problematisk i forhold til EMRK art. 14. Ved vurderingen af sagligheden og proportionaliteten af en forskelsbehandling, er EMD nemlig utilbøjelig til at ville acceptere abstrakte hensyn som værende tilstrækkelige, uanset hvor legitimt selve hensynet (f.eks. landets økonomiske velfærd) måtte være. Det fremgår med al tydelig af Storkammerdommen fra maj 2016 i Biao mod Danmark vedrørende den dagældende regel i udlændingeloven om, at tilknytningskravet ikke fandt anvendelse på danske statsborgere, der havde haft dansk indfødsret i 28 år eller lovligt ophold i Danmark i 28 år. 28-års-reglen var i bemærkningerne til bestemmelsen begrundet i den generelle betragtning, at personer, der har erhvervet dansk indfødsret ved fødslen, har en stærkere tilknytning her til Danmark end personer, der har fået indfødsret senere i livet, hvorfor der er et bedre grundlag for en vellykket integration af ægtefæller til denne gruppe statsborgere. EMD konkluderede i sagen, at EMRK art. 14, jf. art. 8, var krænket og fremhævede i den forbindelse med henvisning til bemærkningerne bl.a., at bestemmelsen var baseret på ret ”spekulative” og ikke-konkretiserede argumenter.
Afsluttende bemærkninger
Der er langt fra et entydigt svar på de menneskeretlige problematikker forbundet med tre-års-reglen. EMD har endnu til gode at forholde sig direkte til en sag om en flygtnings adgang til familiesammenføring, herunder om de senere års pres på Europas grænser generelt eller konkret har betydning for konventionsstaternes spillerum i forhold til EMRK art. 8 og 14. Det er dog kun et spørgsmål om tid, før sager af denne type når til Strasbourg, da Danmark langt fra er det eneste europæiske land, der indskrænker adgangen til familiesammenføring for visse grupper af udlændinge med asyl.
Østre Landsrets dom af 19. maj 2017 er kun første punktum i et formentlig længerevarende sagsforløb om tre-års-reglen. Dommen er anket til Højesteret, og der verserer flere andre sager om samme problemstilling ved landsretterne. Såfremt sagsøgerne ikke får medhold i det danske retssystem, er det endvidere forventeligt, at en af sagerne indbringes for EMD. Alt dette understreger blot behovet for, at de danske domstole ved behandlingen af sager om tre-års-reglen konkret og udtrykkeligt forholder sig til de mest centrale menneskeretlige spørgsmål forbundet hermed.
