Den geografiske udstrækning af den væbnede konflikt mellem Danmark og Islamisk Stat

Udenrigsministeriet var i sidste uge (den 18 januar 2017) vært for et glimrende heldagsarrangement med fokus på aktuelle folkeretlige udfordringer. En af de ting, der var oppe at vende under seminaret var klassificeringen og den geografiske udstrækning af den igangværende væbnede konflikt i Irak og Syrien. Danmark er som berørt for tiden part i en væbnet konflikt mod Islamisk Stat i Irak og Syrien.

Det er mit indtryk, at den danske retsopfattelse ikke ligger 100 % fast, og at de relevante danske myndigheder har den (umiddelbart fornuftige) tilgang, at der ikke er nogen grund til, at de lægger sig entydigt fast på en konkret retsopfattelse, hvis det ikke er nødvendigt for at kunne håndtere de konkrete problemstillinger, der måtte opstå.

Jeg vil i denne blog give mit bud på, hvorledes man – efter min opfattelse – bør forholde sig til folkeretligt til konflikten med Islamisk Stat. Blogformatet bevirker, at der dog kun kan redegøres for det i oversigtsform. Jeg er med på, at der er delte meninger om spørgsmålet, og at der derfor er nogle i bl.a. de relevante ministerier, der vil være uenige med mig (den opmærksomme læser vil vide, at det ikke er første gang, at det er tilfældet).

Så vidt jeg forstår, så er det den danske regerings – efter min mening korrekte – opfattelse, at kamphandlinger mellem Danmark og islamisk Stat bør klassificeres som en ”ikke-international væbnet konflikt” i henhold til Fælles Artikel 3 i de fire Geneve-konventioner fra 1949. Men så vidt jeg forstår, så er det også retsopfattelsen i Danmark, at der skal sondres mellem kamphandlingerne i Irak og Syrien i den forstand, at der er tale om to separate ikke-internationale væbnede konflikter. En i Irak og en i Syrien. Som det vil fremgå af det følgende hælder jeg derimod til den opfattelse, at kamphandlingerne konceptuelt bør betragtes som én samlet ikke-international væbnet konflikt, der i praksis udkæmpes på såvel irakisk som syrisk territorium.

Spørgsmålet er dernæst, hvorledes konflikten er afgrænset geografisk/ territorialt. Er den begrænset til Irak og Syrien, hvor der konkret foregår de væbnede handlinger (” a hot battlefield”), der er af en sådan karakter, at der er tale om en væbnet konflikt? Eller kan det tænkes, at den væbnede konflikt ikke er begrænset hertil men derimod allerede nu involverer andre staters territorium eller kan ”sprede sig” hertil? Er det eksempelvis muligt, at den væbnede konflikt vil kunne sprede sig til Danmark, hvis et medlem af Islamisk Stat (såsom en dansk fremmedkriger) indrejser på dansk territorium for at begå terrorisme i Islamisk Stats navn? Som terrorangrebene i Paris, Nice og Berlin viser, så er dette desværre ikke et fuldkomment akademisk teoretisk spørgsmål.

Den ellers glimrende Militærmanual forholder sig ikke eksplicit til spørgsmålet, men så vidt jeg forstår (korriger mig gerne her på bloggen, hvis jeg tager fejl), så er det den officielle danske retsopfattelse, at en ikke-international væbnet konflikt som den i Irak og Syrien ikke kan brede sig til andre stater, og at et medlem af Islamisk Stat derfor heller ikke kan ”tage konflikten med sig”, hvis denne indrejser i Danmark for at begå eksempelvis terrorisme. I folkeretlig forstand ”stopper” den væbnede konflikt med andre ord ved de territoriale grænser, der omgærder henholdsvis Irak og Syrien. Så hvis et medlem af Islamisk Stat skal være omfattet af den humanitære folkeret i Danmark, så kræver det efter den danske regerings opfattelse, at der på dansk territorium opstår en separat (ny) væbnet konflikt, der opfylder Tadíc-betingelserne (se neden for).

Det er jeg ikke enig i.

I min tolkning af den humanitære folkeret, så er en væbnet konflikt først og fremmest et faktuelt fænomen i den forstand, at en væbnet konflikt er en realitet, så snart der er voldshandlinger af en vis styrke og intensitet udøvet af to eller flere militært organiserede parter (de såkaldte Tadíc-betingelser). Hvis de to parter er statslige aktører så reguleres volden som en ”international væbnet konflikt” (Fælles art. 2) mens den (som udgangspunkt – der kan være undtagelser, såsom besættelse) reguleres som en ”ikke-international væbnet konflikt” (Fælles art. 3), hvis den ikke involverer to stater. I grove træk.

Formålet med krigens regler er at regulere den faktiske voldsudøvelse, der finder sted, at forsøge at sørge for, at kamphandlingerne lever op til nogle minimumskrav, og at de involverede (kombattanter, civile etc.) ydes en vis beskyttelse. Krigens regler forholder sig derimod ikke til, om konflikten er ”lovlig” eller ”retfærdig” eller noget tilsvarende. Det reguleres derimod i jus ad bellum (primært FN Pagten), der derfor også er en meget mere politiseret del af folkeretten. Jeg vil faktisk mene, at det netop er den humanitære folkerets ”upartiskhed” i forhold til lovligheden af beslutningen om at bruge magt, der er et af dets kendetegn.

Krigens regler forholder sig derfor heller ikke umiddelbart (i ”internationale væbnede konflikter” er der dog regler om neutralitet) til, hvor den konkrete voldsudøvelse finder sted eller hvor den eventuelt måtte bevæge sig hen. The rules simply go where the fighting goes. Den geografiske rækkevidde af den væbnede konflikt er herved i praksis styret af de involverede parter selv. Så hvis Islamisk Stat i Syrien – eller blot dele heraf – eksempelvis trænges ind over grænsen til Tyrkiet og fortsætter kampene derfra, ja så ”følger den væbnede konflikt med”. Og jeg kan ikke se, at den humanitære folkeret i udgangspunktet (igen, afhængigt af konfliktens klassificering kan der være neutralitetsprincipper involveret) skulle stille sig hindrende i vejen for, at Danmark fortsætter med at gøre brug af magt mod Islamisk Stat i Tyrkiet. At der kan være problemer i forhold til jus ad bellum (brug af magt i Tyrkiet forudsætter samtykke fra Tyrkiet, SR resolution eller en ret til selvforsvar) er oplagt, men det skal efter min mening holdes helt adskilt fra jus in bello-vurderingen.

Betyder det så, at den væbnede konflikt i Irak og Syrien kan brede sig til Danmark?

Jeg hælder umiddelbart til den konklusion (og hold nu fast), at den væbnede konflikt i Irak og Syrien i teorien allerede i dag involverer dansk territorium. Det må efter min mening være den logiske konsekvens af, at vi jo ifølge regeringen er part i konflikten i dag. At det så (indtil videre i hvert fald) har været uden praktisk betydning er noget andet.

Jeg kan under alle omstændigheder ikke se, hvorfor den væbnede konflikt ikke vil kunne ”sprede sig” til Danmark, hvis der indrejser personer i Danmark, der har forbindelse til den væbnede konflikt mellem Danmark og Islamisk Stat i Irak og Syrien og som fortsætter sine væbnede handlinger heroppe, eventuelt i form af terrorangreb eller angreb på danske militære mål.

Jeg udlægger krigens regler og dens betoning af væbnet konflikt som noget meget faktuelt på den måde, at enhver person – uanset hvor de opholder sig – der opfylder betingelserne for at tage ”direkte deltagelse i kamphandlingerne” (DPH) i en væbnet konflikt er omfattet af reguleringen i den humanitære folkeret. Så hvis der (mod forventning) skulle indrejse medlemmer af Islamisk Stat i Danmark, der foretager sig handlinger her, der har forbindelse til den væbnede konflikt i Irak og Syrien, så har de i min optik ”taget konflikten med sig herop”. Jeg kan ikke se, hvordan det kan være anderledes, og jeg har forsat til gode at høre et argument, der er baseret på indholdet af Geneve-konventionerne og ikke policy-betragtninger, der skyder denne tolkning ned. Den modsatte konklusion ville jo i praksis betyde, at personer, der fortsætter med at foretage sig væbnede handlinger som led i en væbnet konflikt ville blive ”immune” over for angreb af krigens regler, når de krydser en territorial grænse. Det mener jeg ikke er den humanitære folkerets formål. Uanset klassificeringen af en væbnet konflikt som international eller ikke-international. IHL forholder sig som berørt (efter min opfattelse) som det klare udgangspunkt ikke til, hvor voldshandlingerne foregår men alene om de har forbindelse til en væbnet konflikt. Det geografiske spørgsmål reguleres i jus ad bellum ikke i jus in bello.

Operationen mod Osama bin Laden kan bruges som illustration. Hvis bin Laden tog aktivt del i kamphandlingerne i en væbnet konflikt i Afghanistan (eksempelvis via satellittelefon), da han blev skudt af amerikanske specialstyrker i sit hus i Abottabad, Pakistan, så udgjorde han i min optik et lovligt militære mål i den humanitære folkeret. Om USA var berettiget til at krænke Pakistans suverænitet og gennemføre den militære operation mod bin Laden dér er et jus ad bellum spørgsmål, og det skal holdes adskilt fra in bello diskussion. Det er derfor også muligt, at angrebet på bin Laden var i strid med jus ad bellum (afhængig af om der var pakistansk samtykke eller om man køber det amerikanske selvforsvarsargument) men lovligt efter den humanitære folkeret. Det er i øvrigt den samme sondring, der gør sig gældende i forhold til legalitetsvurderingen af det amerikanske droneprogram.

Betyder det så, at et medlem af Islamisk Stat, der fra dansk territorium er en aktiv/ direkte deltager i den væbnede konflikt mellem Danmark og Islamisk Stat udgør et lovligt militært mål for danske myndigheder, og bare uden videre kan skydes ned af det danske forsvar? Nej, det gør det selvfølgelig ikke. Men det er altså ikke på grund af den humanitære folkeret.

Grunden til, at danske myndigheder ikke uden videre blot kan skyde på ”kombattanter” (personer der ”tager direkte del i kamphandlinger” i den væbnede konflikt) fra Islamisk Stat i Danmark er, at danske myndigheders magtanvendelse i Danmark i sagens natur også er reguleret af andre regelsæt end krigens regler, og at disse må tillægges forrang (vi ser her bort fra, at der i en ”ikke-international væbnet konflikt” kan være situationer, hvor en stat skal forsøge at pågribe en kombattant inden den må gribe til brug af dødelig magt). Der er jo også almindelig dansk lovgivning og den menneskeretlige regulering, og her vil den umiddelbare brug af magt mod den pågældende ”kombattant” naturligvis være ulovlig. Og derfor ender vi (forhåbentlig) aldrig i den situation, danske myndigheder render rundt og pløkker folk ned på gaden i Danmark. Men det er vigtigt at sondre mellem de forskellige retssystemer, der hver især vil regulere et konkret forhold, og foretage en stringent vurdering af, hvad de konkret regulerer.

En sidste ting. Den principielle anerkendelse af, at et medlem af Islamisk Stat kan ”tage konflikten med sig” til Danmark er ikke uden videre det samme som at anerkende den kontroversielle amerikanske påstand om, at USA er den ene part i en global væbnet konflikt med internationale terrorister/ medlemmer af al Qaeda. For alle er jo enige om, at der er en væbnet konflikt i Irak og Syrien – spørgsmålet er alene, hvor den kan brede sig hen. Den amerikanske ”krig mod terror” var (i mine øjne i hvert fald) primært kontroversiel, fordi det var ret svært at se, hvor det helt præcist var, at der var voldshandlinger mellem USA og al Qaeda af en tilstrækkelig intensitet, og at al Qaeda skulle være tilstrækkelig militært organiseret til at kunne være part i en væbnet konflikt. Det var med andre ret svært at se, at der overhovedet var/er en væbnet konflikt. Men det er jo ikke tilfældet for så vidt angår den væbnede konflikt med Islamisk Stat.