Den 13. september 2016 afsagde EU-Domstolen (EUD) dom i CS-sagen vedrørende en medlemsstats mulighed for at udvise en tredjelandsstatsborger, som er forælder til en mindreårig unionsborger. Dommen er interessant, fordi den udvider anvendelsesområdet for, hvornår EU-retten har indflydelse på medlemsstaternes udlændingeretlige regulering i situationer, hvor der ikke er udøvet fri bevægelighed. Fra en dansk synsvinkel vil dommen have indflydelse på Danmarks mulighed for at udvise kriminelle udlændinge, der forsørger et herboende mindreårigt barn, som er dansk statsborger.
Baggrund
Bestemmelsen om unionsborgerskabet i art. 20 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) giver ikke tredjelandsstatsborgere nogen selvstændige rettigheder. Men tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til unionsborgere, kan i visse situationer aflede rettigheder af en unionsborger, hvis der ellers vil ske en begrænsning i unionsborgerens traktatsikrede rettigheder.
Udgangspunktet er, at de rettigheder, som en unionsborger har i kraft af sit unionsborgerskab, først udløses, når vedkommende udøver fri bevægelighed. EUD fastslog dog for første gang i Zambrano-dommen fra 2011, at der kan foreligge ”ganske særlige situationer”, hvor en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en mindreårig unionsborger, kan aflede en opholdsret af TEUF art. 20 til trods for, at unionsborgerbarnet ikke har udøvet fri bevægelighed. Det er tilfældet, hvis konsekvensen af at meddele tredjelandsstatsborgeren afslag på ophold reelt er, at unionsborgerbarnet fratages den ”effektive nydelse af kerneindholdet” i de rettigheder, som vedkommende har i kraft af unionsborgerskabet.
EUD har i efterfølgende retspraksis foretaget en ganske restriktiv fortolkning af Zambrano-princippernes anvendelsesområde. Domstolen har fastslået, at det afgørende er, om den reelle virkning af et afslag på opholdstilladelse til et familiemedlem til et unionsborgerbarn er, om barnet vil blive nødsaget til at forlade Unionens område. Hvis det er tilfældet, skal familiemedlemmet tildeles en opholdsret. I Zambrano-dommen konkluderede EUD derfor, at TEUF art. 20 var til hinder for, at den belgiske stat meddelte afslag på ophold til en colombiansk far, der forsørgede sine to mindreårige børn, som var belgiske statsborgere. Omvendt fandt EUD i Dereci-dommen fra 2011, at det ikke var i strid med art. 20 TEUF at nægte ophold til en forælder til unionsborgerbørn, når den anden forælder var unionsborger. Dette var vel at mærke tilfældet, selv om børnene boede sammen med begge forældre.
Set med danske briller er EUD’s Zambrano-praksis særligt relevant og interessant, fordi konstruktionen med afledte opholdsrettigheder efter TEUF art. 20 betyder, at regulering af tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i et vist omfang bringes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser trods det danske retsforbehold (som omfatter udlændingeretten), idet forbeholdet ikke omfatter TEUF art. 20. Zambrano-praksis er således et kontroversielt eksempel på, at EU-retten påvirker Danmarks udlændingelovgivning, endda selvom de relevante unionsborgerbørn er danske statsborgere, som aldrig har udøvet fri bevægelighed.
Dommen i CS
CS-dommen vedrørte spørgsmålet om Zambrano-princippernes indflydelse på medlemsstaternes mulighed for at udvise tredjelandsstatsborgere for kriminalitet – et spørgsmål, som EUD ikke tidligere havde taget stilling til.
Sagen vedrørte en marokkansk kvinde (CS), der havde fået tidsubegrænset opholdstilladelse i UK på grundlag af ægteskab med en britisk mand. Parret blev efterfølgende skilt, og CS var eneforsørger for parrets barn (født i 2011), som er britisk statsborger. Det oplyses endvidere i dommen, at der ikke var andre familiemedlemmer, der ville kunne drage omsorg for barnet i UK. CS blev i marts 2012 idømt 12 måneders fængsel for forsøg på indsmugling af et SIM-kort i forbindelse med et fængselsbesøg. Som følge heraf traf de britiske myndigheder beslutning om at udvise CS. Afgørelsen blev appelleret til Upper Tribunal, der forelagde tre spørgsmål for EUD, hvor omdrejningspunktet var betydningen af TEUF art. 20.
EUD startede med at fastslå, at Zambrano-principperne også kan udstrækkes til udvisningssituationen. Det forhold, at udvisning af tredjelandsstatsborgeren i den foreliggende situation kunne medføre, at unionsborgerbarnet ville blive nødsaget til at forlade Unionens område som helhed, bragte således situationen inden for EU-rettens anvendelsesområde. EUD understregede dog samtidigt, at art. 20 TEUF ikke giver en absolut beskyttelse i disse tilfælde. En tredjelandsstatsborger, der har eneforældremyndighed over unionsborgerbørn, vil således kunne udvises, selv om konsekvensen heraf er, at disse børn bliver nødsaget til at forlade Unionens område. Dette vil kunne ske, såfremt der ”foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed”.
Denne ”trusselsvurdering” tilkommer det, ifølge EUD, de nationale domstole at foretage, men EUD fremkom dog med en række generelle retningslinjer herfor. Med henvisning til praksis om udvisning af unionsborgere og deres familiemedlemmer blev det fremhævet af EUD, at begreberne ”den offentlige orden” og ”den offentlige sikkerhed” skal fortolkes strengt, og at konklusionen om, at en tredjelandsstatsborger udgør en trussel, ikke kan:
“drages automatisk alene på grundlag af den omstændighed, at den berørte person er tidligere straffet. Den kan i givet fald kun drages på grundlag af en konkret bedømmelse, som det tilkommer den nationale domstol at foretage, af samtlige aktuelle og relevante omstændigheder i den foreliggende sag i lyset af proportionalitetsprincippet, hensynet til barnets tarv og de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte.
Denne bedømmelse skal således navnlig tage hensyn til vedkommendes personlige adfærd, varigheden og lovligheden af den pågældendes ophold på den berørte medlemsstats område, karakteren og grovheden af den begåede overtrædelse, i hvilken grad den pågældende udgør en umiddelbar fare for samfundet, barnets alder og helbredstilstand samt dets familiemæssige og økonomiske situation.” (pr. 41-42)
For så vidt angår hensynet til de grundlæggende rettigheder fremhævede EUD retten til respekt for familieliv og hensynet til barnets tarv i henholdsvis art. 7 og art. 24, stk. 2 i EU’s Charter. Sidstnævnte indebærer, at nationale beslutningstagere bør lægge vægt på unionsborgerbarnets ”alder, dets situation i den pågældende medlemsstat, og i hvor høj grad det er afhængigt af forælderen” (pr. 49).
Kommentar
I hvert fald tre aspekter af CS-dommen kan fremhæves i nærværende sammenhæng.
For det første, at det nu er slået fast, at Zambrano-principperne også skal tages i betragtning af medlemsstaterne, når de træffer beslutning om udvisning af en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til et mindreårigt unionsborgerbarn. TEUF art. 20 yder ikke en absolut beskyttelse i sager af denne type, da bestemmelsen ikke berører medlemsstaternes mulighed for at påberåbe sig en undtagelse, der relaterer sig til opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den offentlige sikkerhed. Med andre ord så vil en medlemsstat kunne udvise en tredjelandsstatsborger, selv om konsekvensen er, at et mindreårigt unionsborgerbarn må forlade EU og dermed fratages den ”effektive nydelse af kerneindholdet” af vedkommendes unionsborgerskab.
For det andet bør man hæfte sig ved, at EUD lader forstå, at de kriterier for ”trusselsvurderingen”, som den har udviklet i praksis efter opholdsdirektivet om udvisning af EU-borgere fra en værtsmedlemsstat, finder tilsvarende anvendelse, hvor det er en tredjelandsstatsborger, der udvises fra sit mindreårige unionsborgerbarns hjemland. Der er tale om relativt restriktive kriterier, som begrænser nationale domstoles mulighed for selvstændigt at vurdere, om en tredjelandsstatsborger udgør den fornødne trussel. Fra et dansk perspektiv er dette kontroversielt, da opholdsdirektivet normalt yder en bedre beskyttelse mod udvisning end udlændingelovens bestemmelser og Danmarks menneskeretlige forpligtelser.
For det tredje er det relevant at bemærke EUD’s pointering af, at andre faktorer end det strafbare forhold også skal inddrages i vurderingen af, om der kan ske udvisning, herunder retten til familieliv og hensynet til barnets tarv. Det er ikke i sig selv nyt, at disse grundlæggende rettigheder skal iagttages i en udvisningssituation. Men EUD’s henvisning til (unionsborger)barnets tarv understreger den potentielt store betydning af denne rettighed – særligt fordi EUD i den forbindelse udtrykkeligt henviser til Jeunesse-dommen fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fra 2014, hvori hensynet til to mindreårige børns tarv blev tillagt betydeligt vægt (”significant weight”) og derfor var udslagsgivende for, at Menneskerettighedsdomstolen for første gang fandt EMRK art. 8 om ret til respekt for familieliv krænket i en ægtefællesammenføringssag.
Afslutningsvist må det understreges, at selv om CS-dommen på visse punkter er kontroversiel, så vil den efter alt at dømme kun have betydning for en relativt lille persongruppe i Danmark. Dette skyldes, at børn født i Danmark efter indfødsretsloven kun bliver danske statsborgere, hvis mindst den ene forælder har dansk statsborgerskab. Der vil derfor i mange sager være en herboende forælder til at tage vare på barnet, således at art. 20 TEUF-problematikken ikke aktualiseres, jf. føromtalte Dereci-dom.
