Den 23. juni 2016 stemte knap 52 % af den britiske befolkning nej til fortsat medlemskab af EU og sendte dermed det europæiske projekt til tælling. Siden har politikere, akademikere, embedsmænd og menigmand i hele Europa forsøgt at danne sig et overblik over de mere konkrete konsekvenser af den britiske beslutning for både UK og de øvrige EU-lande. På nuværende tidspunkt er de fleste spørgsmål stadig ubesvarede, bl.a. fordi ”Leave”-siden ikke forud for afstemningen var blevet enige om en konkret strategi for selve exit-processen, fordi Camerons varslede tilbagetræden til oktober har medført, at afgørende beslutninger om en sådan strategi er blevet udskudt, og fordi det er første gang, at art. 50 i EU-Traktaten (EUT) om en medlemsstats frivillige udtræden af EU skal bringes i anvendelse.
Formålet med dette indlæg er at give et kort overblik over det juridiske grundlag for udtrædelsesprocessen i EUT art. 50 og enkelte, centrale juridiske spørgsmål forbundet hermed.
Baggrund for bestemmelsen
Art. 50 blev indsat i EU-Traktaten ved Lissabontraktaten, der trådte i kraft den 1. december 2009. Forud herfor indeholdt traktaterne ingen bestemmelser om et lands frivillige udtræden af Unionen, og der er da heller ingen fortilfælde lig den aktuelle situation i UK. Det der kommer tættest på er, da Grønland i 1985 efter en vejledende folkeafstemning valgte at træde ud af Unionen (da: EF), hvilket teknisk blev gennemført ved at begrænse traktaternes territoriale anvendelsesområde for det danske rigsfællesskab via den almindelige procedure for traktatændringer (nu: art. 48 TEU).
Andre muligheder for exit?
”Leave”-siden i UK har fremført det synspunkt, at art. 50 EUT-proceduren ikke er den eneste mulige måde, hvorpå landet kan melde sig ud af EU, idet en udtræden også kan ske på baggrund af den almindelige procedure for traktatændringer (som blev benyttet i forhold til Grønland), eller bestemmelsen i art. 54 i Wienerkonventionen om Traktatretten, der indeholder den almindelige folkeretlige regel om en stats tilbagetræden fra en traktat.
Som det er argumenteret andetsteds, synes ingen af disse alternative procedurer at være juridisk holdbare, da EU-retten nu (i modsætning til i 1985, da Grønland trådte ud) indeholder en bestemmelse, der specifikt regulerer proceduren for et lands udtræden, og da der i lyset af EU-Domstolens praksis de senere år ikke er juridiske holdepunkter for at argumentere for, at EU’s særegne, supranationale retsorden skulle vige for de almindelige folkeretlige regler på dette område. I øvrigt er det ikke ganske klart, hvorfor disse alternative procedurer skulle være at foretrække frem for art. 50 TEU, da udtræden efter begge (i modsætning til art. 50 TEU) forudsætter enstemmighed blandt/samtykke fra samtlige øvrige EU-lande.
Det er i øvrigt ikke muligt for de andre 27 EU-lande egenhændigt at smide UK ud af EU, da traktaterne alene indeholder hjemmel til midlertidigt at suspendere en medlemsstat, der groft og vedvarende overtræder Unionens grundlæggende værdier (art. 7 EUT).
Art. 50’s indhold
Bestemmelsen fastslår, at enhver medlemsstat kan beslutte at udtræde af EU i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser. Den interne forfatningsretlige procedure for beslutningen om at udtræde (regeringsbeslutninger, lovgivningstiltag, inddragelse af parlamentet og folkeafstemninger etc.) er dermed et rent nationalt (britisk) anliggende.
Herudover foreskriver art. 50 EUT en udtrædelsesprocedure i fire trin:
- Meddelelse til Det Europæiske Råd: Art. 50 aktiveres ved, at UK giver meddelelse om, at landet ønsker at udtræde af EU. Meddelelsen skal gives til Det Europæiske Råd, der er EU’s øverste politiske organ bestående af medlemsstaternes stats- og regeringschefer (”topmøderne”). Alene UK kan aktivere art. 50 (se lige ovenfor). De øvrige EU-lande/EU’s institutioner har ingen mulighed for at iværksætte udtrædelsesproceduren.
- Forhandlingsmandat til Kommissionen: Aftalen om UK’s exit skal på EU’s vegne (formentlig) forhandles på plads af Kommissionen på baggrund af (politiske) retningsliner fra Det Europæiske Råd og forhandlingsmandat fra Rådet.
- Selve forhandlingerne: Forhandlingerne mellem Kommissionen og UK om udtrædelsesaftalen skal følge proceduren i art. 218, stk. 3 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), der er den almindelige procedure for forhandlinger om internationale aftaler med tredjelande.
- Godkendelse af udtrædelsesaftalen: Udtrædelsesaftalen skal godkendes af Europa-Parlamentet (simpelt flertal) og Rådet (med kvalificeret flertal, jf. art. 238, stk. 3, litra b TEUF).
For så vidt angår tidshorisont bestemmer art. 50 TEU, at EU-retten ophører med at finde anvendelse på UK på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter udtrædelsesproceduren blev aktiveret (dvs. to år efter UK’s afgivelse af meddelelse om, at det ønsker at udtræde af Unionen). Bestemmelsen indeholder dog mulighed for, at Det Europæiske Råd (ved enstemmighed) og UK kan beslutte at forlænge to-års-fristen. De nuværende tilkendegivelser fra EU er, at udtrædelsesprocessen kan tage op til syv år.
Nærmere om udtrædelsesaftalen
Art. 50 TEU siger nærmest intet om det nærmere indhold af en udtrædelsesaftale. Bestemmelsen henviser alene til, at aftalen skal indeholde ”de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen” men anfører intet om, hvorvidt denne ”ramme” skal vedtages efter art. 50 TEU-proceduren eller en anden procedure. Det nærliggende spørgsmål er derfor, om udtrædelsesaftalen i tillæg til teknikaliteterne omkring en udtræden også skal indeholde bestemmelser om UK’s fremtidige relation til Unionen, eller om denne relation skal forhandles på plads ved en særskilt aftale.
Selv om dette spørgsmål stadig må betegnes som værende uafklaret, synes den herskende opfattelse at være, at der skal indgås en særskilt aftale om UK’s fremadrettede forhold til EU efter reglerne om indgåelse af internationale aftaler med tredjelande i art. 218 TEUF. Afhængigt af indholdet af en sådan aftale, kan spørgsmålet, om der skal forhandles en eller to aftaler på plads, have reel betydning for den tidsmæssige horisont for et Brexit. Hvor en udtrædelsesaftale efter art. 50 TEU (som nævnt ovenfor) kan vedtages med kvalificeret flertal i Rådet, skal en særskilt aftale om forholdet mellem UK og EU, der berører kompetence, der ligger hos medlemsstaterne (en såkaldt ”blandet aftale”), vedtages ved enstemmighed, og den kan først træde i kraft efter, at samtlige medlemsstater har ratificeret aftalen i overensstemmelse med deres forfatningsretlige bestemmelser – hvilket for flere landes vedkommende forudsætter folkeafstemning.
Kan UK vælge at ignorere EU-retlige forpligtelser forud for tidsfristens udløb?
Uanset hvornår art. 50 TEU bliver aktiveret, og hvorvidt EU og UK skal blive enige om en eller to aftaler, står det dermed klart, at et effektueret Brexit har lange udsigter. Det er derfor relevant at overveje, om UK har mulighed for på et tidligere stadium at undsige sig sine EU-retlige forpligtelser. Det kunne bl.a. tænkes at være tillokkende for britiske politikere at ignorere traktatbestemmelserne om Unionsborgerskabet og den fri personbevægelighed, der har givet anledning til kontroversiel retspraksis fra EU-Domstolen om EU-borgeres adgang til sociale ydelser og adgang til familiesammenføring med tredjelandsstatsborgere.
Det korte og enkle svar er, at det forfatningsretligt står UK frit for at beslutte, at landet helt eller delvist ikke længere vil leve op til sine EU-retlige forpligtelser. Dette kan ske blot ved at ophæve hele eller dele af the European Communities Act fra 1972. En sådan disposition vil imidlertid udgøre en klar krænkelse af EU-retten, som vil kunne have betydning ikke kun for de øvrige EU-landes overholdelse af EU-retten i forhold til UK men tillige for disse landes indstilling til forhandlingerne om UK’s fremtidige forhold til Unionen.
Kan UK fortryde?
Hverken den britiske folkeafstemning eller en britisk meddelelse om, at UK ønsker at udtræde af Unionen, er juridisk bindende for EU. Derfor ses der intet EU-retligt at være til hinder for, at UK fortryder, efter art. 50-proceduren er aktiveret. Virkningen heraf vil blot være, at udtrædelsesprocessen indstilles. Hvis landet fortryder, efter det er udtrådt af Unionen, følger det af art. 50, stk. 5 TEU, at en anmodning om nyt medlemskab skal behandles efter de almindelige kriterier og procedurer for medlemskab af EU i art. 49 TEU (hvilket bl.a. indebærer krav om samtykke fra Europa-Parlamentet og samtlige medlemsstaters ratifikation af medlemskabsaftalen).
For yderligere information om de juridiske overvejelser i forbindelse med et Brexit, se bl.a. EU-oplysningen, professor Steve Peers (University of Essex) og professor Kenneth Armstrong (University of Cambridge).
