I et forsøg på at takle migrationskrisen er der de seneste måneder på EU-plan fremlagt og vedtaget en række initiativer, hvoraf det ubetinget er EU’s aftale med Tyrkiet, der har fået størst opmærksomhed. Aftalen blev forhandlet endeligt på plads i forbindelse med det Europæiske Råds møde den 17.-18. marts 2016, og den udgør den foreløbige kulmination på den proces, der blev sat i gang af den fælles EU-Tyrkiet handlingsplan, som blev vedtaget den 15. oktober 2015. Dette indlæg gennemgår først hovedindholdet af EU-Tyrkiet-aftalen, og kommenterer derefter det mest kontroversielle aspekt heraf, nemlig beslutningen om at tilbagesende alle såkaldte irregulære migranter fra Grækenland til Tyrkiet.

 

Hvorfor er Tyrkiet en relevant samarbejdspartner for EU i relation til migrationskrisen?

 

Aftalen med Tyrkiet er af central betydning for EU’s bestræbelser på at styrke Unionens ydre grænser, da Tyrkiet har fungeret som transitland for en meget stor del af de migranter (asylansøgere og økonomiske immigranter), der er kommet til EU i de senere år. Ifølge officielle tal er over 1 mio. migranter indrejst i Grækenland via Tyrkiet siden begyndelsen af 2015, og i starten af marts ankom der alene via denne rute ca. 2000 personer om dagen til EU.

 

Formålet med aftalen

 

Set med EU-briller er det væsentligste formål med aftalen selvsagt at bringe strømmen af migranter, der indrejser i Grækenland via Tyrkiet, til ophør. I nær sammenhæng hermed er hensigten med aftalen at fjerne incitamentet for, at migranter sætter livet på spil ved at benytte menneskesmuglere til at krydse det Ægæiske hav fra Tyrkiet til Grækenland. Fra Tyrkiets side har man interesse i aftalen bl.a. fordi, landet ser ud til at opnå den længe ønskede ophævelse af visumpligt for tyrkiske statsborgere i EU, og fordi EU forpligter sig til at yde betydelig økonomisk bistand til at forbedre forholdene for den store gruppe af flygtninge i Tyrkiet.

 

Indholdet i aftalen

 

Aftalen er inddelt i følgende ni punkter. Flere af disse punkter omtales mere uddybende i Kommissionens meddelelse af 16. marts 2016 om EU-Tyrkiet-samarbejdet:

 

• Alle irregulære (UK: ”irregular”) migranter, der kommer fra Tyrkiet til de græske øer fra den 20. marts 2016, vil blive sendt tilbage til Tyrkiet på EU’s regning.
• For hver syrer, som tilbagesendes til Tyrkiet, vil en anden syrer fra Tyrkiet blive genbosat i EU (den såkaldte 1:1-ordning). Dette vil ske inden for rammerne af de allerede vedtagne frivillige ordninger for genbosætning og den meget omtalte (og langt fra implementerede) afgørelse af 22. september 2015 om omfordeling af asylansøgere fra Grækenland og Italien. Der vil blive givet præference til syrere, som ikke tidligere er indrejst eller har forsøgt at indrejse ulovligt i EU.
• Tyrkiet vil træffe alle nødvendige foranstaltninger for at forhindre, at der åbnes nye ruter ad søvejen eller over land for illegal migration fra Tyrkiet til EU og vil samarbejde med såvel tilgrænsende stater som EU med henblik herpå.
• Når de irregulære passager fra Tyrkiet til EU er bragt til ophør/betydeligt og bæredygtigt reduceret, vil en frivillig humanitær indrejseordning for syriske statsborgere, der opholder sig i Tyrkiet, blive aktiveret i overensstemmelse med Kommissionens henstilling EU’s medlemsstater vil på frivilligt grundlag bidrage til denne ordning.
• Visumfritagelse for tyrkiske statsborgere i Schengen-landene (ophold på tre måneder) senest inden udgangen af juni 2016, såfremt Tyrkiet opfylder de benchmarks, som er opregnet i køreplanen for tyrkisk visumliberalisering fra 2013. Når Kommissionen vurderer, at alle benchmarks er opfyldt (seneste evaluering), vil der blive fremsat forslag til retsakt, der skal vedtages af Parlamentet og Rådet (kvalificeret flertal).
• Fremskyndelse af udbetalingen af de 3 mia. EUR, der allerede var afsat under faciliteten for flygtninge fra Syrien i Tyrkiet samt en erklæring om at ville støtte med yderligere 3 mia. EUR frem til ultimo 2018.
• EU og Tyrkiet hilste det igangværende arbejde med opgraderingen af Toldunionen velkommen.
• Enighed om at åbne et nyt kapitel i forhandlingerne om tyrkisk medlemsskab af EU. Dette skal ses i sammenhæng med, at der i løbet af de seneste ti år alene er lukket et enkelt af de i alt 35 kapitler af disse forhandlinger.
• EU og dets medlemsstater vil samarbejde med Tyrkiet om at forbedre de humanitære forhold i Syrien med henblik på at give lokalbefolkningen og flygtninge mulighed for at leve i nærområder.

 

Særligt om punkt 1: er Tyrkiet et sikkert tredjeland eller et første asylland?

 

Forud for mødet den 17.-18. marts 2016 var hovedpunkterne i aftalen allerede kendt, og særligt beslutningen om tilbagesendelse af alle irregulære migranter blev mødt med kritik fra juridiske eksperter, internationale organisationer og NGO’er om, at en sådan ordning vil være stridende mod FN’s Flygtningekonvention, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og/eller EU’s Charter. Denne kritik er der i hvert fald delvist taget højde for i den endelige aftaletekst, hvoraf fremgår, at der er tale om et midlertidigt og ekstraordinært tiltag, at tilbagesendelse til Tyrkiet vil ske i overensstemmelse med EU-retten og folkeretten og således udelukke enhver form for kollektiv udsendelse, at relevante internationale standarder, herunder princippet om non-refoulement (forbuddet mod at sende en udlænding til et land, hvor vedkommende er i risiko for at lide overlast), vil blive overholdt, at migranter vil blive behørigt registreret, og at asylansøgninger vil blive individuelt behandlet i overensstemmelse med de harmoniserede processuelle regler for tildeling af asyl, der findes i asylproceduredirektivet (ikke forpligtende for DK som følge af retsforbeholdet).

 

Selv om henvisningen til menneskeretlige standarder og understregningen af, at der før tilbagesendelse vil blive foretaget en individuel vurdering af asylansøgninger synes at have imødekommet de væsentligste kritikpunkter, er der fra et asylretligt perspektiv særligt én kontroversiel problemstilling tilbage, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt Tyrkiet kan betragtes som et ”sikkert tredjeland” eller et ”første asylland”. Dette spørgsmål aktualiseres, fordi det fremgår af aftaleteksten, at personer, der ikke søger asyl i Grækenland, ”eller hvis ansøgning anses for grundløs eller afvises” vil blive tilbagesendt til Tyrkiet. En ansøgning er grundløs i asylretlig forstand, hvis det efter en materiel behandling af sagen står klart, at betingelserne for asyl ikke er opfyldt, hvorimod der kan ske afvisning af en asylansøgning uden en sådan realitetsbehandling, såfremt a) ansøgeren kan henvises til at søge asyl i et sikkert tredjeland, eller b) et andet land kan betragtes som ansøgerens første asylland. Dette indebærer med andre ord, at løftet i aftalen om en individuel vurdering af asylansøgninger i en vis grad udhules, såfremt a) eller b) bringes i anvendelse på Tyrkiet, hvilket ifølge Kommissionen er hensigten. Det er derfor interessant at kigge nærmere på, hvilke krav Tyrkiet skal opfylde.

 

For så vidt angår a) så fastlægger art. 38 i asylproceduredirektivet betingelserne for, hvornår et land kan karakteriseres som et sikkert tredjeland. Groft sagt skal pågældende land opfylde tre materielle krav: 1) asylansøgere må ikke være i risiko for forfølgelse i Flygtningekonventionens forstand eller overgreb/behandling i strid med EMRK art. 3; 2) non-refoulement-princippet skal overholdes i den forstand, at pågældende land ikke må videresende en asylansøger til et land, hvor vedkommende er i risiko for at lide overlast (indirekte refoulement); og 3) der skal være adgang til at søge om asyl, og at opnå beskyttelse i overensstemmelse med Flygtningekonventionen.

 

Det kan med rette diskuteres, om disse tre krav er opfyldt for så vidt angår Tyrkiet, da landet gentagne gange er blevet dømt ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for at tilbageholde asylansøgere og afviste asylansøgere under forhold stridende mod EMRK art. 3, da flere internationale organisationer og NGO’er har påvist, at Tyrkiet jævnligt og for helt nyligt har overtrådt non-refoulement-princippet og sendt personer tilbage til lande, hvor de var i risiko for overgreb, og da Tyrkiet har tiltrådt Flygtningekonventionen med en geografisk begrænsning om, at konventionen alene finder anvendelse på personer, der flygter fra begivenheder i Europa. I relation til sidstnævnte argument kan det anføres (som gjort af bl.a. Kommissionen), at ordlyden af art. 38 af asylproceduredirektivet ikke udtrykkeligt kræver, at Flygtningekonventionen formelt skal finde anvendelse, og at det afgørende må være, at Tyrkiet i praksis overholder Flygtningekonventionen – men det efterlader jo stadig spørgsmålet om Tyrkiets reelle efterlevelse af asyl- og menneskeretten. Dette anerkendes af Kommissionen, der samtidigt understreger, at Tyrkiet har forpligtet sig til at sikre en sådan efterlevelse.

 

For så vidt angår b) så fremgår det af art. 35 i asylproceduredirektivet, at et ikke-EU land kan betragtes som et første asylland i to situationer. For det første, hvis en ansøger alllerede er anerkendt som flygtning i dette land, og vedkommende stadig kan opnå denne beskyttelse. For det andet, hvis ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land bl.a. i relation til non-refoulement-princippet, og det pågældende land vil tilbagetage ansøgeren. Sidstnævnte kategori er den relevante i relation til Tyrkiet. Ifølge art. 35 skal der ved vurderingen af, om en ansøger falder inden for en af de to tilfældegrupper, tages hensyn til førnævnte krav i art. 38 i asylproceduredirektivet til et sikkert tredjeland. Dermed bliver Tyrkiets faktiske overholdelse af asyl- og menneskeretten afgørende også i relation til vurderingen af, om landet kan betragtes som et første asylland.

 

Derfor er det vigtigt at understrege i relation til både a) og b), at de græske myndigheder ikke generelt kan afvise asylansøgninger med henvisning til, at Tyrkiet udgør et sikkert tredjeland eller et første asylland. Det følger således af asylproceduredirektivet og praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at der i alle sager vil skulle foretages en konkret vurdering af, om kravene i direktivets art. 35 og art. 38 er opfyldt, og at der er adgang til domstolsprøvelse af afgørelser om afvisning, der som det klare udgangspunkt har suspensiv virkning (i sager om sikre tredjelande er der krav om automatisk suspensiv virkning, hvorimod der vil skulle foretages en konkret vurdering heraf i sager vedrørende første asylland). Disse vigtige processuelle garantier kompenserer (i et vist omfang i hvert fald) for den manglende realitetsbehandling af asylansøgninger, da de indebærer, at der skal ske national domstolsprøvelse af Tyrkiets faktiske overholdelse af asyl- og menneskeretten. Det vil i den forbindelse være nærliggende for græske domstole at gøre brug af proceduren for præjudiciel forelæggelse og anmode EU-Domstolen om at forholde sig til, hvorvidt Tyrkiet opfylder betingelserne i art. 35 og 38 i asylproceduredirektivet, jf. art. 267 TEUF.

 

Samlet set er det derfor klart, at tilbagesendelsen af alle irregulære migranter fra Grækenland til Tyrkiet skal ske på baggrund af et regelsæt, der formelt sikrer, at EU-retten, folkeretten og menneskeretten overholdes. Det afgørende er derfor, hvordan aftalen bliver implementeret af Grækenland og Tyrkiet, herunder særligt om begge lande reelt er villige til og i stand til at overholde relevante asyl- og menneskeretlige standarder. I den forbindelse er det værd at bemærke, at aftalen pålægger de allerede meget belastede græske myndigheder en yderligere stor finansiel, logistisk og lovgivningsmæssig byrde, som man på nuværende tidspunkt kan stille spørgsmålstegn ved, om landet (selv med den forudsatte økonomiske hjælp fra EU og assistance fra Unionens agenturer) er i stand til at håndtere. Domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og EU-Domstolen fra tiden før migrationskrisen antog de nuværende dimensioner vidner således om, at der kan være en stor forskel på Grækenlands formelle og reelle overholdelse af asylansøgeres grundlæggende rettigheder.

 

Afsluttende bemærkninger

 

Migrationskrisen udgør en kæmpe udfordring for EU-samarbejdet, og europæiske løsninger er nødvendige, hvis der skal dæmmes op for krisen. Hidtil har det været særdeles vanskeligt for de 28 EU-lande at blive enige om fælles løsninger, og de beslutninger om omfordeling af asylansøgere, der er vedtaget, har langt fra haft den ønskede effekt, da den forudsatte solidaritet ikke er omsat til handling (i starten af marts 2016 var der alene sket omfordeling af 660 ud af i alt 160.000 asylansøgere, som var omfattet af aftalerne fra juni og september 2015). I lyset heraf kan EU-Tyrkiet-aftalen betegnes som et fremskridt, da den til trods for de oven for omtalte juridiske problemstillinger fremstår som et reelt bud på, hvordan der sikres kontrol med en central del af EU’s ydre grænse – et bud der vel at mærke på papiret synes at sikre overholdelse af de relevante retlige standarder. Fra et asyl- og menneskeretligt perspektiv er det imidlertid afgørende for aftalens succes, at EU påtager sig et ansvar for at sikre Grækenland og Tyrkiets efterlevelse af disse standarder i praksis, herunder ikke mindst for så vidt angår de personer, der tilbagesendes under henvisning til, at Tyrkiet udgør et første asylland eller et sikkert tredjeland.